在黨的制度建設(shè)的宏觀層面上我們可以把黨內(nèi)規(guī)章稱(chēng)為“黨內(nèi)法規(guī)”，對(duì)于黨的制度建設(shè)中的體制、機(jī)制問(wèn)題唯有使用“制度建設(shè)”的概念才是貼切的。 　　 　　在黨的制度建設(shè)研究中，經(jīng)常會(huì)遇到“黨內(nèi)法規(guī)”和“黨內(nèi)制度”這兩個(gè)基本概念，而且許多人在表述中是不加區(qū)別的，認(rèn)為兩者是一回事。盡管多數(shù)“黨的制度”是由“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的，但也有不少“黨的制度”并不是“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的。
　　第一，從兩個(gè)概念產(chǎn)生的歷史來(lái)看，是先有黨內(nèi)制度后有黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)制度問(wèn)題隨著列寧明確提出“民主集中制”這一概念就已經(jīng)出現(xiàn)了。我們黨在創(chuàng)建之初就奉行民主集中制原則，規(guī)定了各級(jí)黨組織的機(jī)構(gòu)和制度，體現(xiàn)了下級(jí)服從上級(jí)、個(gè)人服從組織的精神和原則。在以后的歷次黨代表大會(huì)中，黨內(nèi)制度趨于完善。而“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念則產(chǎn)生較晚。1938年，毛澤東提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌……須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)�！边@可以算是“黨內(nèi)法規(guī)”概念的第一次提出。1945年5月14日，劉少奇在《論黨》一文中指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。”此后，隨著鄧小平在十一屆三中全會(huì)上指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”以及1990年7月31日，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)、適用范圍、層次、原則以及制定修改的主體和具體程序作了明確規(guī)定，正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念。黨章之中，兩個(gè)概念產(chǎn)生時(shí)間上的不同，一定程度上體現(xiàn)了兩者的區(qū)別。
　　第二，概念的外延不同。盡管多數(shù)“黨的制度”是由“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的，但也有不少“黨的制度”并不是“黨內(nèi)法規(guī)”明文規(guī)定的。黨的制度是黨的各級(jí)組織“制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類(lèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)”，但在黨的制度中有些是“形成”的而不是“制定”的，并沒(méi)有成文的形式。董必武就曾指出：“制度有的是成文的，有的是不成文的�！秉h內(nèi)制度的外延要大于黨內(nèi)法規(guī)的外延，一是非成文制度不屬于黨內(nèi)法規(guī)；二是省和直轄市以下黨組織尤其是基層黨組織制定的黨內(nèi)制度因其約束范圍較小，因而也不屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇；三是黨的制度范疇中的體制、機(jī)制問(wèn)題也不屬于黨內(nèi)法規(guī)的范圍。
　　第三，制定主體及權(quán)限不同。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，相應(yīng)地，只有這些黨組織具有黨內(nèi)立法權(quán)，其他機(jī)關(guān)則沒(méi)有這一權(quán)力。而黨的制度的制定主體是黨的各級(jí)組織，也就是說(shuō)，由于在黨內(nèi)生活中存在大量尚沒(méi)有法規(guī)規(guī)范或者暫不需要以法規(guī)形式進(jìn)行規(guī)范的領(lǐng)域和問(wèn)題，對(duì)此則只能通過(guò)建章立制來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。與立法相比，建章立制工作不受立法權(quán)限限制，上至中央紀(jì)委，下至黨支部都可以制定工作制度。而黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是省級(jí)以上黨組織。
　　第四，內(nèi)在體系不同。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)分別為：黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則。其中，黨章是根本的，是一級(jí)法規(guī)；準(zhǔn)則是二級(jí)法規(guī)，概括性比較強(qiáng)；條例是三級(jí)法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作；規(guī)定、辦法、細(xì)則是四級(jí)法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作。從制定機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，黨章、準(zhǔn)則、條例由黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨中央制訂和發(fā)布，規(guī)定、辦法、細(xì)則由中央紀(jì)委、中央各部門(mén)或省一級(jí)黨委制定。其中，黨章的修改，黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉、組織方面的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)；黨的某一方面工作的基本的黨內(nèi)法規(guī)，由中央委員會(huì)全體會(huì)議或者中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)；須由中央發(fā)布或批準(zhǔn)發(fā)布的其他重要的黨內(nèi)法規(guī)，由中央政治局常委會(huì)議審議批準(zhǔn)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)發(fā)布屬于其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)審議批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，上述由省級(jí)以上黨組織制定頒布的黨內(nèi)規(guī)章就是黨內(nèi)法規(guī)。而黨內(nèi)制度的體系則包括三個(gè)層面：一是以民主集中制為核心的黨的根本制度。二是表現(xiàn)為黨的組織體制和活動(dòng)機(jī)制的基本制度，如黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨的代表大會(huì)制度、黨內(nèi)選舉制度、干部制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等等。三是黨的各項(xiàng)具體制度，如黨員發(fā)展制度、基層黨組織“三會(huì)一課”制度、干部考察制度、公示制度等等。三個(gè)層面由宏觀、中觀到微觀，構(gòu)成一個(gè)完整的體系。
　　因此，我們應(yīng)該看到兩個(gè)概念的區(qū)別，在不同情況下使用不同的概念，以使我們的表述更準(zhǔn)確。在黨的制度建設(shè)的宏觀層面上我們可以把黨內(nèi)規(guī)章稱(chēng)為“黨內(nèi)法規(guī)”，但對(duì)于黨的基層組織活動(dòng)中制定的規(guī)章制度則以“黨內(nèi)規(guī)章”稱(chēng)之要更妥當(dāng)一些，對(duì)于黨的制度建設(shè)中的體制、機(jī)制問(wèn)題唯有使用“制度建設(shè)”的概念才是貼切的。
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