【摘要】懷特作為20世紀(jì)著名的西方行政學(xué)家,尤其是人事行政學(xué)家,開創(chuàng)性地提出了行政學(xué)的理論體系,并提供了行政學(xué)研究的概括性全貌,他使行政學(xué)成為一門獨(dú)立學(xué)科。本文對懷特的行政學(xué)思想及影響進(jìn)行概述和討論,并就我國的行政體制改革提出一些看法。
　　【關(guān)鍵詞】懷特 行政學(xué) 官僚體制 行政改革
　　
　　倫納德?懷特(Leonard?White,1891-1958)是美國著名的行政學(xué)家,長期擔(dān)任芝加哥大學(xué)教授和美國文官委員會主席。他在1926年發(fā)表了第一部公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)概論》,這一著作與伍德羅?威爾遜《行政的研究》和弗蘭克?古德諾《政治與行政》一起,使公共行政學(xué)成為了一個單獨(dú)的學(xué)科領(lǐng)域。在懷特影響下,美國于1934年創(chuàng)建了初級文官考試制度,為美國全面改進(jìn)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的人事行政制度鋪平了道路。
　　
　　一、相關(guān)背景
　　
　　20世紀(jì)20年代至30年代,西方行政理論與實踐發(fā)展到“正統(tǒng)時期”,這個時期的行政學(xué)繼承了早期行政學(xué)的基本精神,認(rèn)為真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)與效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。他們將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點(diǎn),力圖通過對行政現(xiàn)象的科學(xué)分析,發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律,并嘗試著為行政學(xué)確立一個基本的理論模式和學(xué)科體系。
　　懷特作為這一時期杰出的人事行政學(xué)專家,堅信公共行政管理存在一些有普遍適用性的理論原則。他第一次運(yùn)用理論方法對行政學(xué)問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究,首次將行政學(xué)思想系統(tǒng)化、理論化,使之成為一門比較完整的學(xué)科體系。懷特認(rèn)為,在范圍廣泛的行政事務(wù)和紛繁復(fù)雜的行政現(xiàn)象中,必須運(yùn)用科學(xué)的方法來建立知識系統(tǒng)和理論原則,以便為政府及其工作人員的行政管理和執(zhí)法活動提供行為規(guī)范和理論指導(dǎo)。
　　
　　二、懷特的行政學(xué)思想
　　
　　(一)懷特對行政組織體制的解釋
　　懷特認(rèn)為行政組織體制上的分類是很困難的問題,而創(chuàng)設(shè)其標(biāo)準(zhǔn)又異常重要。他認(rèn)為,行政制度一種最基本的區(qū)分,是自治范型與官僚范型兩種。前者范式下,行政官吏多由民選任職,對選民直接負(fù)責(zé),期限頗短,且沒有再度被選的希望,也稱為人民自治。在官僚范式下,一般屬僚都由長官委任,屬僚對長官負(fù)責(zé),若官吏行為端正,即可繼續(xù)在職,甚至終身在職。自治范式中,無階級政治的意味,而在官僚范式中,金字塔化職權(quán)是其特質(zhì)之一。懷特認(rèn)為美國行政制度具有民治傾向,而歐洲大陸各國則是官僚階級統(tǒng)治。
　　現(xiàn)代官僚制最為重要的切入點(diǎn)是其組織文化,即“官僚制精神”,懷特繼承了韋伯的理論觀點(diǎn),認(rèn)為它是建立在理性基礎(chǔ)上的,并認(rèn)為官僚行政組織是政府行政管理的主體,有效的行政管理來自有效的組織。官僚制能夠穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn),并且呈現(xiàn)出等級制的權(quán)力體系關(guān)系,也正是建立在理性基礎(chǔ)之上的。官僚制的精神體現(xiàn)在:第一,秩序化價值。正當(dāng)性的秩序,來自于法理型權(quán)威的命令得到遵從,不管這種權(quán)威的命令來自于統(tǒng)治者,還是以法律、規(guī)則以及契約形式出現(xiàn);第二,官僚制是形式主義的非人格化統(tǒng)治,有著可預(yù)料的規(guī)則,注重形式的合理性。即在統(tǒng)治關(guān)系中行動方式傾向于手段和程序等方面,并盡可能地加以量化,從而使得行動本身以及對行動結(jié)束后的效果可以具體衡量;第三,官僚制體現(xiàn)了統(tǒng)治權(quán)和管理權(quán)相分離,行政人員與行政組織關(guān)系是自由契約關(guān)系,通過契約任命即自由選擇、雇用官員,并支付報酬,這是現(xiàn)代官僚制的本質(zhì)。從以上分析可知,官僚制精神是建立在理性精神支配下法治觀念、契約觀念和科學(xué)觀念在官僚制組織中的體現(xiàn)。
　　(二)懷特對行政權(quán)力匯一的解釋
　　懷特認(rèn)為,對行政元首要給予適當(dāng)?shù)臋?quán)力,以確定整個行政組織可以工作如一,而避免分裂為多數(shù)不相關(guān)聯(lián)的活動。他認(rèn)為,各種行政制度的真諦,可在以下原理中找到,即樹立忠實有效及負(fù)責(zé)政府的形象,是在將一切重大權(quán)力集中于行政領(lǐng)袖身上,并設(shè)置直接受其監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu),以便有效實施其集中的權(quán)力。行政領(lǐng)袖可委任多數(shù)官吏,且不需同級政府立法機(jī)關(guān)的同意,其還能罷免官吏,而不受以往各種罷免權(quán)限的羈絆。此外,行政領(lǐng)袖可以憑借對各部門的改組,定期或不定期地召開會議,與各部門領(lǐng)導(dǎo)相磋商。
　　(三)懷特對人事管理的解釋
　　懷特認(rèn)為,人事管理,即“人類事務(wù)之管理,且其圓滿之成功,必賴于對人員關(guān)系上,做極良之調(diào)整”,由此可以試驗各種人才及行政首長的才能。
　　當(dāng)時的人事管理已經(jīng)演變?yōu)橐环N專業(yè),其本身具有綜合知識,致力于其中的杰出人物已組成“美國人事管理協(xié)會”。人事行政是任何組織中對人事關(guān)系的指導(dǎo)與協(xié)調(diào),其目的在于以最低的努力與阻力,取得最大限度的產(chǎn)出,而且相當(dāng)顧及工作人員的一般福利。
　　總之,懷特在當(dāng)時官僚體制占據(jù)行政學(xué)統(tǒng)治地位的背景下,對西方行政學(xué)體系進(jìn)行了比較完整的整合,并且提出了四點(diǎn)假設(shè),即行政具有共性;行政學(xué)實踐基礎(chǔ)源于管理的基礎(chǔ);行政手段的科學(xué)化;行政成為現(xiàn)代政府各種問題的核心。這對行政學(xué)的發(fā)展起到了很大作用。
　　
　　三、當(dāng)代西方政府改革中對官僚體制的批判性繼承
　　
　　隨著時代的發(fā)展以及行政學(xué)研究的不斷深入,官僚制面臨著種種困境與挑戰(zhàn),其效率和合法性受到嚴(yán)重影響。20世紀(jì)80年代以來,改革官僚制幾乎成為各國公共行政改革的潮流。雖然各國改革的名稱、性質(zhì)、規(guī)模和途徑有所不同,但是,他們都有一個大體相同的取向:這就是采用企業(yè)管理的理論方法,引入市場競爭機(jī)制,注重投入產(chǎn)出,提高行政效率和公共管理水平。
　　具體而言,美國的改革具有漸進(jìn)性,一方面美國有牢固的官僚體制傳統(tǒng),另一方面也有管理主義的社會基礎(chǔ)及其在地方政府的豐富實踐。歐洲大陸國家都實行連續(xù)或不連續(xù)的漸進(jìn)式的改革,這些國家深深根植于各自的行政文化和官僚制傳統(tǒng),其改革不打亂各行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作而只是使他們服從更嚴(yán)格的管理監(jiān)控。
　　雖然西方國家公共行政改革運(yùn)動已經(jīng)歷時多年,但是,從實踐來看,這些國家以新公共管理主義為基礎(chǔ)的改革,其效果并不理想;同時,改革過程中也暴露出許多問題。企業(yè)化造成了公共管理的失范和混亂,也將政策制定置于非常尷尬的境地。雖然私有化可以帶來更大績效,但也使公共行政的公共性特征喪失了。所以,有學(xué)者認(rèn)為,近年來美國在政府與市場關(guān)系上的改革實踐只是一種改良主義。西方國家對官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是要對其進(jìn)行糾錯,官僚制在發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實生活中仍是活生生的現(xiàn)實,而且具有頑強(qiáng)的生命力。
　　四、我國行政體制的理性選擇
　　作為一個發(fā)展中國家,中國正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的歷史性轉(zhuǎn)變。如果按照現(xiàn)代官僚制的種種特征判斷,中國社會依然處于官僚化的缺失狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):
　　首先,組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的隨意性。一方面是組織結(jié)構(gòu)的非合理性。由于體制和權(quán)力的雙重約束導(dǎo)致管理主體分化,破壞了行政的整體性和一致性要求,使行政體系缺乏統(tǒng)一性。機(jī)構(gòu)的增設(shè)、撤并、隸屬關(guān)系不是按有關(guān)組織規(guī)章進(jìn)行科學(xué)的論證,而是以長官意志為轉(zhuǎn)移,常常導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫,職能交叉、職責(zé)不清。另一方面是官員行政行為的非理性。在政府與市場職能模糊的情況下,行政權(quán)力過分干預(yù)市場自由發(fā)展的領(lǐng)域,使市場難以自動發(fā)揮調(diào)節(jié)社會分配的功能。
　　其次,組織運(yùn)行的非理性化和低效率化。主要表現(xiàn)在法規(guī)和制度的缺失及缺乏組織活動中的人格化傾向。理性官僚制中所有官員都要依法辦事,任何人都不能超越法律的限度。然而,我國法制建設(shè)相對滯后,而且受傳統(tǒng)行政文化的影響,一些官員法制觀念比較淡薄,有法不依情況經(jīng)常出現(xiàn);家長制、拉關(guān)系、走后門等富有“人治”色彩的潛規(guī)則成為一些人的價值信條。社會上的一些權(quán)錢交易行為不但大肆踐踏法律的尊嚴(yán),而且嚴(yán)重破壞社會公正,增加社會交易成本,降低社會福利水平。
　　第三,組織中現(xiàn)代理性文化的匱乏。從歷史的角度看,由于受兩千多年封建社會的影響,我國整個社會現(xiàn)代理性精神相對不足,國民法制觀念較為淡薄,家長制的思維方式根深蒂固,傳統(tǒng)的行政文化對我國社會組織文化有著深刻的影響。
　　因此,超越官僚制是我國公共行政改革的方向。一方面是理論超越,另一方面是實踐超越。就理論超越而言,主要超越西方行政學(xué)“正統(tǒng)時期”的官僚制理論。既要吸收這一時期官僚體制理論關(guān)于理性和效率的思想,又要摒棄官僚制中扼殺人性的方面。筆者認(rèn)為,我國公共行政改革合理地借鑒和吸收西方官僚制的理性因素,應(yīng)該成為當(dāng)前公共行政改革的重要選擇。同時,官僚體制理論的范式能夠為當(dāng)前公共行政改革進(jìn)程中的諸多問題提供合理的解釋和有力的說明。換言之,傳承傳統(tǒng)文化精神,根據(jù)當(dāng)代中國的國情,站在新的歷史高度,大膽超越西方官僚體制理論是我國公共行政改革的必由之路。就實踐超越方面而言,一方面,要超越西方官僚制改革;另一方面,則是要超越中國傳統(tǒng)官僚體制。
　　我們知道,現(xiàn)代官僚制是以民主制度作為其生態(tài)環(huán)境的,但是現(xiàn)代官僚制恰恰又是一個民主環(huán)境下的集權(quán)體制。也就是說,現(xiàn)代官僚制是民主與集權(quán)的并存,那么,我們能否把民主的精神貫穿到現(xiàn)代官僚制中來是我國目前需要做出很大努力的地方,它需要通過不斷加強(qiáng)行政人員的民主精神建設(shè),即通過建設(shè)社會主義行政文化,塑造社會主義行政人格來實現(xiàn)公共行政的民主化。只有這種行政人格,才能夠確保行政人員在提供公共服務(wù)時具有高度的道德自覺。但我們必須認(rèn)識到,服務(wù)行政模式的實現(xiàn)是一個漸進(jìn)的而又相對漫長的過程。■
　　
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　　(作者:張路、畢棟,均為安徽大學(xué)管理學(xué)院08級行政管理碩士研究生)
　　責(zé)編:姚少寶

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