記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上�！搬烎~(yú)”執(zhí)法并非是孤立的存在，其所以在近幾年愈演愈烈，與立司、行政、司法三個(gè)層面皆有密切關(guān)聯(lián)――地方立法被異化曲解，政府以行政命令取代法律，而作為最后防線的法院又為執(zhí)法機(jī)關(guān)保駕護(hù)航……
　　
　　10月26日，上海就沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“釣魚(yú)”事件召開(kāi)第二次新聞發(fā)布會(huì)。浦東新區(qū)區(qū)長(zhǎng)姜糅承認(rèn)原南匯交通運(yùn)輸執(zhí)法大隊(duì)對(duì)孫中界的取證手段不正當(dāng)，此前相關(guān)部門(mén)對(duì)該事件的調(diào)查簡(jiǎn)單草率，結(jié)論與事實(shí)不符，誤導(dǎo)公眾和輿論。
　　發(fā)布會(huì)上披露的“聯(lián)合調(diào)查組”的調(diào)查結(jié)果表明，在“斷指”車主孫中界案中，確有“鉤子”出現(xiàn)。
　　同一天，事發(fā)地在閔行區(qū)的張軍案也有了突破性進(jìn)展，相關(guān)部門(mén)同樣承認(rèn)取證不當(dāng)，先前的行政處罰決定被撤銷。該案通報(bào)中盡量回避了“釣魚(yú)”問(wèn)題，但公眾已經(jīng)毫不懷疑，那位以“胃疼”為由搭乘張軍私車并拔其車鑰匙的乘客，是一個(gè)不折不扣的“鉤子”。
　　10月28日，上百名被“釣魚(yú)”車主，匯聚在原南匯區(qū)執(zhí)法大隊(duì)，要求比照孫中界案與張軍案還車、退回罰款，執(zhí)法大隊(duì)官員躲避了起來(lái)，至今未作回應(yīng)。
　　記者的調(diào)查表明，“釣魚(yú)”執(zhí)法已存在多年。之所以如此，并非只是因?yàn)榻煌▓?zhí)法大隊(duì)的行政執(zhí)法濫權(quán)，還和立司、司法對(duì)“釣魚(yú)”行為的縱容與袒護(hù)，有著深切的關(guān)聯(lián)。
　　
　　變異的執(zhí)法
　　
　　出租車行業(yè)在中國(guó)屬政府管制行業(yè)，車輛如果沒(méi)有政府部門(mén)頒發(fā)的營(yíng)運(yùn)證而有經(jīng)營(yíng)行為，即視為非法營(yíng)運(yùn)。
　　然而，如何認(rèn)定存有“經(jīng)營(yíng)行為”，卻一直是出租汽車行業(yè)管理部門(mén)面臨的棘手難題。
　　因?yàn)槟茏C明出租車司機(jī)“經(jīng)營(yíng)”行為的只有乘客。但是，多數(shù)情況是，普通乘客不愿作證。而執(zhí)法部門(mén)要想打擊黑車，必須取得黑車存在“經(jīng)營(yíng)行為”的證據(jù)。于是，“鉤子”，便作為一個(gè)職業(yè)群體應(yīng)運(yùn)而生。
　　對(duì)某些執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這也成為了一項(xiàng)獲利頗豐的“執(zhí)法行為”。此前，本報(bào)曾報(bào)道《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)2007―2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中稱，兩年時(shí)間里，該大隊(duì)“查處非法營(yíng)運(yùn)車輛5000多輛”，“罰沒(méi)款達(dá)到5000多萬(wàn)元”。而據(jù)滬上媒體報(bào)道，2006年到2008年，上海市每年查獲的黑車均在2萬(wàn)輛以上。
　　上海市處罰黑車的主要法律依據(jù)，是《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。該《條例》于1995年出臺(tái)時(shí)規(guī)定，對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事出租汽車經(jīng)營(yíng)的，處兩千元以上五千元以下罰款。
　　然而，對(duì)于何為“擅自從事出租汽車經(jīng)營(yíng)”，法律界卻一直爭(zhēng)議不斷。交通運(yùn)輸執(zhí)法部門(mén)對(duì)其通常定義為，凡是沒(méi)有營(yíng)運(yùn)證的車輛，司機(jī)只要被發(fā)現(xiàn)收一次錢(qián)，“非法經(jīng)營(yíng)”即成立。中國(guó)政法大學(xué)教授何兵對(duì)此觀點(diǎn)強(qiáng)烈質(zhì)疑，他認(rèn)為，即偶發(fā)性民事交易行為，并非商業(yè)行為，依法不得處罰。比如公民偶爾到車站退票，當(dāng)然不能視為倒票行為，不是“票販子”。
　　然而，盡管飽受爭(zhēng)議，但按交通運(yùn)輸執(zhí)法部門(mén)理解的“非法運(yùn)營(yíng)”執(zhí)法模式卻延續(xù)下來(lái)，且在實(shí)踐中進(jìn)一步變形。
　　據(jù)媒體報(bào)道，在張軍案中，閔行區(qū)建交委曾稱，私家車若與乘客有談價(jià)行為即可認(rèn)定為從事“非法運(yùn)營(yíng)”。而據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，上海一個(gè)叫江濤的車主，曾因“用肢體語(yǔ)言與乘客商定價(jià)錢(qián)”為由，被處以行政罰款2萬(wàn)元。
　　而在黑車司機(jī)們看來(lái)，無(wú)論是誰(shuí)，駕什么車，只要讓“鉤子”上了車，那就只能“認(rèn)栽”。多名被鉤司機(jī)向記者如此描述“被執(zhí)法”過(guò)程：“鉤子”拔掉鑰匙后，執(zhí)法人員會(huì)迅即過(guò)來(lái)，三下兩下將其制服，同時(shí)收走手機(jī)。之后被帶到一輛執(zhí)法車上要求簽字認(rèn)罰，由于與外界失去聯(lián)系，處在恐懼中的車主通常都會(huì)簽字。對(duì)不愿簽字認(rèn)罰者，執(zhí)法人員在單子上寫(xiě)上“現(xiàn)場(chǎng)情緒激動(dòng)、拒絕簽名”，同樣可以作為呈堂證供。
　　隨著打擊黑車力度的加大，上海市1995年出臺(tái)的《條例》漸漸被交通運(yùn)輸執(zhí)法部門(mén)認(rèn)為捆住了手腳，2001年，新修訂的條例中，將非法運(yùn)營(yíng)的處罰上限從5000元提到5萬(wàn)元，是修訂前的十倍。
　　然而不知何故，盡管罰款數(shù)額提高，打擊力度加大，黑車數(shù)量卻有逐年增多之勢(shì)。在上海市人大200 1年修訂《條例》時(shí)，上海僅有黑車4400余輛，然而到2006年，根據(jù)人民網(wǎng)一篇報(bào)道中的數(shù)字，黑車數(shù)量達(dá)到1.5萬(wàn)輛。
　　
　　“60號(hào)令”后的“倒鉤”潮
　　
　　在上海黑車整治史上，2006出臺(tái)的市政府“60號(hào)令”具有劃時(shí)代的意義。該文件的全稱為《上海市查處車輛非法客運(yùn)規(guī)定》，被認(rèn)為是上海首部打擊黑車的法規(guī)。規(guī)定首次提出，現(xiàn)場(chǎng)錄音、錄像可以作為認(rèn)定“非法運(yùn)營(yíng)”的證據(jù)。
　　此后，“鉤子們”開(kāi)始配帶錄音筆“作業(yè)”。據(jù)上海媒體報(bào)道，上海城市交通行政執(zhí)法總隊(duì)所屬15個(gè)執(zhí)法大隊(duì)和10個(gè)區(qū)縣交通執(zhí)法大隊(duì)，均裝備了錄音筆、微型錄像機(jī)等設(shè)備。不言而喻，這些設(shè)備主要是提供給“鉤子”使用。
　　“60號(hào)令”受到執(zhí)法部門(mén)的歡迎，上海市城市交通行政執(zhí)法總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)張立偉在接受媒體采訪時(shí)稱，作為專門(mén)針對(duì)整治非法營(yíng)運(yùn)的規(guī)章，《上海市查處車輛非法客運(yùn)規(guī)定》在取證、執(zhí)法、處罰方面有了明顯突破，對(duì)正在開(kāi)展的查處非法營(yíng)運(yùn)行動(dòng)提供了強(qiáng)有力的法規(guī)支撐，為解決困擾檢查中存在的取證難、執(zhí)法難、處罰難提供了法律援助。
　　“60號(hào)令”出臺(tái)之后，執(zhí)法效果立竿見(jiàn)影，當(dāng)年，上海全市查處的黑車達(dá)2.5萬(wàn)輛，是上年的三倍還多。
　　同樣是這一年，據(jù)滬上媒體報(bào)道，上海發(fā)生了多起黑車司機(jī)糾集同伙搶奪車輛、圍攻、毆打執(zhí)法人員的“暴力抗法”事件。
　　去年3月7日奉賢區(qū)一名“鉤子”陳素軍在“取證”時(shí)被黑車司機(jī)殺死。
　　“60號(hào)令”中，同樣沒(méi)有明確何為“非法營(yíng)運(yùn)”，而在實(shí)踐當(dāng)中，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其認(rèn)定越來(lái)越寬泛。今年7月1日，某外資企業(yè)專職司機(jī)薛春華駕駛的屬單位的價(jià)值45萬(wàn)元的奧迪，在被兩名陌生乘客“揚(yáng)招”后，也被執(zhí)法隊(duì)認(rèn)定為“黑車”。這樣的情況在某些執(zhí)業(yè)人員看來(lái)并不奇怪，一位執(zhí)法人員曾對(duì)央視記者稱，他們查獲的“黑車”當(dāng)中，甚至不乏寶馬、奔馳。上海浦眾農(nóng)產(chǎn)品交易中心的豬肉鋪老板吳大鵬的車后排根本沒(méi)有座位，但因?yàn)橛谐丝妥髯C，同樣被認(rèn)定為黑車。
　　
　　幫“倒鉤”者打官司的“指導(dǎo)意見(jiàn)”
　　
　　在報(bào)上看到孫中界事件的報(bào)道之后，南江區(qū)雜貨店老板侯樹(shù)中一連四天來(lái)到南匯交通運(yùn)輸執(zhí)法大隊(duì)門(mén)口，舉著一個(gè)牌子，希望撞見(jiàn)前來(lái)采訪的記者。牌子上寫(xiě)的是：我被倒鉤，冤，冤，冤；討還公道，難，難，難。
　　在此之前，侯樹(shù)中將執(zhí)法大隊(duì)告上了法庭，但兩審均遭敗訴。
　　在張軍案、孫中界案相繼被披露之后，媒體報(bào)道了多起訴諸法庭的“倒鉤案”，其中有江濤案、陳瑞勤案、周洋案等。同樣沒(méi)有勝績(jī)。
　　目前，上海疑因“倒鉤”引發(fā)的行政訴訟案已有數(shù)百起，但原告無(wú)一例勝訴。
　　有些事主向政府申請(qǐng)了行政復(fù)議， 結(jié)果大都維持了執(zhí)法機(jī)關(guān)的處罰決定。
　　所有官司的一個(gè)共性是，作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)證人的“乘客”們從未出庭，而執(zhí)法部門(mén)作為證據(jù)提交的“詢問(wèn)筆錄”中，也均未顯出他們的身份證號(hào)、工作單位、通信地址等確切信息。
　　但是，他們的證言仍被法院采信。
　　而侯樹(shù)中感到困惑的是，他聯(lián)系到了3名為其出庭作證的證人，證明執(zhí)法隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)未作筆錄，強(qiáng)迫其承認(rèn)非法營(yíng)運(yùn)，并寫(xiě)了3份檢討書(shū)。但法院審理時(shí)，以“作證與案件沒(méi)有關(guān)聯(lián)性”為由沒(méi)有采信。
　　事主們敗訴的原因之一，被歸咎于上海市高院出臺(tái)的一個(gè)上海市高級(jí)人民法院審理意見(jiàn)。該意見(jiàn)全稱為《上海市高級(jí)人民法院行政庭關(guān)于審理出租汽車管理行政案件的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)的“編者按”中提到：當(dāng)前出租汽車管理行政爭(zhēng)議日趨增多，易成為社會(huì)熱點(diǎn)，對(duì)此類案件合法性審查要件和方法的把握也有一些爭(zhēng)議，為規(guī)范審理，我院與市交通執(zhí)法局等有關(guān)部門(mén)并邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者，就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研討。
　　該意見(jiàn)被媒體披露之后，上海高院即被法律界人士指責(zé)為與交通執(zhí)法局聯(lián)合起來(lái)對(duì)付百姓。
　　記者在這份意見(jiàn)上發(fā)現(xiàn)中有這樣幾段文字：“對(duì)被訴行政處罰決定確認(rèn)非法營(yíng)運(yùn)行為事實(shí)的審查認(rèn)定時(shí)，只要行政機(jī)關(guān)證明行為人駕駛車輛招攬乘客，且已與乘客談妥車費(fèi)，乘客也實(shí)際乘坐在車上，因被查獲未及時(shí)收取車費(fèi)，被告人據(jù)此認(rèn)定行為人已實(shí)施了非法從事出租車營(yíng)運(yùn)違法行為，并作出處罰的，可認(rèn)定被訴行政處罰行為事實(shí)清楚�！�
　　這段拗口的文字，其實(shí)正是閔行區(qū)建交委稱“私家車若與乘客有談價(jià)行為即可認(rèn)定為從事‘非法運(yùn)營(yíng)”’的主要理由。
　　據(jù)知情者介紹，這份意見(jiàn)出臺(tái)的直接動(dòng)因，恰恰是“鉤子”陳素軍之死。去年4月，“鉤子”陳素軍被黑車司機(jī)捅死后一個(gè)月，上海市高院就非法營(yíng)運(yùn)問(wèn)題召開(kāi)研討會(huì)，邀請(qǐng)法學(xué)專家研討由交通執(zhí)法局提交的一份關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)相關(guān)法律問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告。一位與會(huì)者稱，研討會(huì)的目的看來(lái)是交運(yùn)部門(mén)為了加強(qiáng)執(zhí)法力度，想就執(zhí)法中出現(xiàn)的一些爭(zhēng)議問(wèn)題尋找法律依據(jù)�！八麄冋f(shuō)乘客(“鈞子”)拔鑰匙是為了保護(hù)自己，我覺(jué)得很奇怪。”
　　顯然，陳的死亡不僅沒(méi)有成為“釣魚(yú)”執(zhí)法的教訓(xùn)，反成為執(zhí)法機(jī)構(gòu)“加大執(zhí)法力度”的理由。
　　盡管交通執(zhí)法局的調(diào)研報(bào)告遭到與會(huì)專家的一致質(zhì)疑，但似乎并沒(méi)有影響意見(jiàn)的出臺(tái)。“今天發(fā)生的這些事，當(dāng)時(shí)我們就料到會(huì)發(fā)生�！鄙鲜雠c會(huì)者對(duì)記者說(shuō)。
　　上海某媒體記者對(duì)陳素軍案和孫中界案均有報(bào)道，不久前，上海紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)人員找到他了解情況，他跟對(duì)方說(shuō)，如果去年陳素軍案能真正引起重視，很可能就沒(méi)有了今天的張軍案、孫中界案。事實(shí)上，近3年來(lái)，他們接到不下100個(gè)投訴“釣魚(yú)”的熱線電話，但在孫中界前，均因不夠典型而放棄報(bào)道。

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