記者調查發(fā)現(xiàn)，上�！搬烎~”執(zhí)法并非是孤立的存在，其所以在近幾年愈演愈烈，與立司、行政、司法三個層面皆有密切關聯(lián)――地方立法被異化曲解，政府以行政命令取代法律，而作為最后防線的法院又為執(zhí)法機關保駕護航……
　　
　　10月26日，上海就沸沸揚揚的“釣魚”事件召開第二次新聞發(fā)布會。浦東新區(qū)區(qū)長姜糅承認原南匯交通運輸執(zhí)法大隊對孫中界的取證手段不正當，此前相關部門對該事件的調查簡單草率，結論與事實不符，誤導公眾和輿論。
　　發(fā)布會上披露的“聯(lián)合調查組”的調查結果表明，在“斷指”車主孫中界案中，確有“鉤子”出現(xiàn)。
　　同一天，事發(fā)地在閔行區(qū)的張軍案也有了突破性進展，相關部門同樣承認取證不當，先前的行政處罰決定被撤銷。該案通報中盡量回避了“釣魚”問題，但公眾已經(jīng)毫不懷疑，那位以“胃疼”為由搭乘張軍私車并拔其車鑰匙的乘客，是一個不折不扣的“鉤子”。
　　10月28日，上百名被“釣魚”車主，匯聚在原南匯區(qū)執(zhí)法大隊，要求比照孫中界案與張軍案還車、退回罰款，執(zhí)法大隊官員躲避了起來，至今未作回應。
　　記者的調查表明，“釣魚”執(zhí)法已存在多年。之所以如此，并非只是因為交通執(zhí)法大隊的行政執(zhí)法濫權，還和立司、司法對“釣魚”行為的縱容與袒護，有著深切的關聯(lián)。
　　
　　變異的執(zhí)法
　　
　　出租車行業(yè)在中國屬政府管制行業(yè)，車輛如果沒有政府部門頒發(fā)的營運證而有經(jīng)營行為，即視為非法營運。
　　然而，如何認定存有“經(jīng)營行為”，卻一直是出租汽車行業(yè)管理部門面臨的棘手難題。
　　因為能證明出租車司機“經(jīng)營”行為的只有乘客。但是，多數(shù)情況是，普通乘客不愿作證。而執(zhí)法部門要想打擊黑車，必須取得黑車存在“經(jīng)營行為”的證據(jù)。于是，“鉤子”，便作為一個職業(yè)群體應運而生。
　　對某些執(zhí)法機構來說，這也成為了一項獲利頗豐的“執(zhí)法行為”。此前，本報曾報道《閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊2007―2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結》中稱，兩年時間里，該大隊“查處非法營運車輛5000多輛”，“罰沒款達到5000多萬元”。而據(jù)滬上媒體報道，2006年到2008年，上海市每年查獲的黑車均在2萬輛以上。
　　上海市處罰黑車的主要法律依據(jù)，是《上海市出租汽車管理條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》于1995年出臺時規(guī)定，對于未經(jīng)批準擅自從事出租汽車經(jīng)營的，處兩千元以上五千元以下罰款。
　　然而，對于何為“擅自從事出租汽車經(jīng)營”，法律界卻一直爭議不斷。交通運輸執(zhí)法部門對其通常定義為，凡是沒有營運證的車輛，司機只要被發(fā)現(xiàn)收一次錢，“非法經(jīng)營”即成立。中國政法大學教授何兵對此觀點強烈質疑，他認為，即偶發(fā)性民事交易行為，并非商業(yè)行為，依法不得處罰。比如公民偶爾到車站退票，當然不能視為倒票行為，不是“票販子”。
　　然而，盡管飽受爭議，但按交通運輸執(zhí)法部門理解的“非法運營”執(zhí)法模式卻延續(xù)下來，且在實踐中進一步變形。
　　據(jù)媒體報道，在張軍案中，閔行區(qū)建交委曾稱，私家車若與乘客有談價行為即可認定為從事“非法運營”。而據(jù)《中國青年報》報道，上海一個叫江濤的車主，曾因“用肢體語言與乘客商定價錢”為由，被處以行政罰款2萬元。
　　而在黑車司機們看來，無論是誰，駕什么車，只要讓“鉤子”上了車，那就只能“認栽”。多名被鉤司機向記者如此描述“被執(zhí)法”過程：“鉤子”拔掉鑰匙后，執(zhí)法人員會迅即過來，三下兩下將其制服，同時收走手機。之后被帶到一輛執(zhí)法車上要求簽字認罰，由于與外界失去聯(lián)系，處在恐懼中的車主通常都會簽字。對不愿簽字認罰者，執(zhí)法人員在單子上寫上“現(xiàn)場情緒激動、拒絕簽名”，同樣可以作為呈堂證供。
　　隨著打擊黑車力度的加大，上海市1995年出臺的《條例》漸漸被交通運輸執(zhí)法部門認為捆住了手腳，2001年，新修訂的條例中，將非法運營的處罰上限從5000元提到5萬元，是修訂前的十倍。
　　然而不知何故，盡管罰款數(shù)額提高，打擊力度加大，黑車數(shù)量卻有逐年增多之勢。在上海市人大200 1年修訂《條例》時，上海僅有黑車4400余輛，然而到2006年，根據(jù)人民網(wǎng)一篇報道中的數(shù)字，黑車數(shù)量達到1.5萬輛。
　　
　　“60號令”后的“倒鉤”潮
　　
　　在上海黑車整治史上，2006出臺的市政府“60號令”具有劃時代的意義。該文件的全稱為《上海市查處車輛非法客運規(guī)定》，被認為是上海首部打擊黑車的法規(guī)。規(guī)定首次提出，現(xiàn)場錄音、錄像可以作為認定“非法運營”的證據(jù)。
　　此后，“鉤子們”開始配帶錄音筆“作業(yè)”。據(jù)上海媒體報道，上海城市交通行政執(zhí)法總隊所屬15個執(zhí)法大隊和10個區(qū)縣交通執(zhí)法大隊，均裝備了錄音筆、微型錄像機等設備。不言而喻，這些設備主要是提供給“鉤子”使用。
　　“60號令”受到執(zhí)法部門的歡迎，上海市城市交通行政執(zhí)法總隊總隊長張立偉在接受媒體采訪時稱，作為專門針對整治非法營運的規(guī)章，《上海市查處車輛非法客運規(guī)定》在取證、執(zhí)法、處罰方面有了明顯突破，對正在開展的查處非法營運行動提供了強有力的法規(guī)支撐，為解決困擾檢查中存在的取證難、執(zhí)法難、處罰難提供了法律援助。
　　“60號令”出臺之后，執(zhí)法效果立竿見影，當年，上海全市查處的黑車達2.5萬輛，是上年的三倍還多。
　　同樣是這一年，據(jù)滬上媒體報道，上海發(fā)生了多起黑車司機糾集同伙搶奪車輛、圍攻、毆打執(zhí)法人員的“暴力抗法”事件。
　　去年3月7日奉賢區(qū)一名“鉤子”陳素軍在“取證”時被黑車司機殺死。
　　“60號令”中，同樣沒有明確何為“非法營運”，而在實踐當中，執(zhí)法機關對其認定越來越寬泛。今年7月1日，某外資企業(yè)專職司機薛春華駕駛的屬單位的價值45萬元的奧迪，在被兩名陌生乘客“揚招”后，也被執(zhí)法隊認定為“黑車”。這樣的情況在某些執(zhí)業(yè)人員看來并不奇怪，一位執(zhí)法人員曾對央視記者稱，他們查獲的“黑車”當中，甚至不乏寶馬、奔馳。上海浦眾農(nóng)產(chǎn)品交易中心的豬肉鋪老板吳大鵬的車后排根本沒有座位，但因為有乘客作證，同樣被認定為黑車。
　　
　　幫“倒鉤”者打官司的“指導意見”
　　
　　在報上看到孫中界事件的報道之后，南江區(qū)雜貨店老板侯樹中一連四天來到南匯交通運輸執(zhí)法大隊門口，舉著一個牌子，希望撞見前來采訪的記者。牌子上寫的是：我被倒鉤，冤，冤，冤；討還公道，難，難，難。
　　在此之前，侯樹中將執(zhí)法大隊告上了法庭，但兩審均遭敗訴。
　　在張軍案、孫中界案相繼被披露之后，媒體報道了多起訴諸法庭的“倒鉤案”，其中有江濤案、陳瑞勤案、周洋案等。同樣沒有勝績。
　　目前，上海疑因“倒鉤”引發(fā)的行政訴訟案已有數(shù)百起，但原告無一例勝訴。
　　有些事主向政府申請了行政復議， 結果大都維持了執(zhí)法機關的處罰決定。
　　所有官司的一個共性是，作為執(zhí)法機構證人的“乘客”們從未出庭，而執(zhí)法部門作為證據(jù)提交的“詢問筆錄”中，也均未顯出他們的身份證號、工作單位、通信地址等確切信息。
　　但是，他們的證言仍被法院采信。
　　而侯樹中感到困惑的是，他聯(lián)系到了3名為其出庭作證的證人，證明執(zhí)法隊現(xiàn)場執(zhí)法時未作筆錄，強迫其承認非法營運，并寫了3份檢討書。但法院審理時，以“作證與案件沒有關聯(lián)性”為由沒有采信。
　　事主們敗訴的原因之一，被歸咎于上海市高院出臺的一個上海市高級人民法院審理意見。該意見全稱為《上海市高級人民法院行政庭關于審理出租汽車管理行政案件的若干意見》，意見的“編者按”中提到：當前出租汽車管理行政爭議日趨增多，易成為社會熱點，對此類案件合法性審查要件和方法的把握也有一些爭議，為規(guī)范審理，我院與市交通執(zhí)法局等有關部門并邀請有關專家學者，就相關問題進行了研討。
　　該意見被媒體披露之后，上海高院即被法律界人士指責為與交通執(zhí)法局聯(lián)合起來對付百姓。
　　記者在這份意見上發(fā)現(xiàn)中有這樣幾段文字：“對被訴行政處罰決定確認非法營運行為事實的審查認定時，只要行政機關證明行為人駕駛車輛招攬乘客，且已與乘客談妥車費，乘客也實際乘坐在車上，因被查獲未及時收取車費，被告人據(jù)此認定行為人已實施了非法從事出租車營運違法行為，并作出處罰的，可認定被訴行政處罰行為事實清楚。”
　　這段拗口的文字，其實正是閔行區(qū)建交委稱“私家車若與乘客有談價行為即可認定為從事‘非法運營”’的主要理由。
　　據(jù)知情者介紹，這份意見出臺的直接動因，恰恰是“鉤子”陳素軍之死。去年4月，“鉤子”陳素軍被黑車司機捅死后一個月，上海市高院就非法營運問題召開研討會，邀請法學專家研討由交通執(zhí)法局提交的一份關于非法經(jīng)營相關法律問題的調研報告。一位與會者稱，研討會的目的看來是交運部門為了加強執(zhí)法力度，想就執(zhí)法中出現(xiàn)的一些爭議問題尋找法律依據(jù)。“他們說乘客(“鈞子”)拔鑰匙是為了保護自己，我覺得很奇怪。”
　　顯然，陳的死亡不僅沒有成為“釣魚”執(zhí)法的教訓，反成為執(zhí)法機構“加大執(zhí)法力度”的理由。
　　盡管交通執(zhí)法局的調研報告遭到與會專家的一致質疑，但似乎并沒有影響意見的出臺�！敖裉彀l(fā)生的這些事，當時我們就料到會發(fā)生�！鄙鲜雠c會者對記者說。
　　上海某媒體記者對陳素軍案和孫中界案均有報道，不久前，上海紀檢監(jiān)察部門人員找到他了解情況，他跟對方說，如果去年陳素軍案能真正引起重視，很可能就沒有了今天的張軍案、孫中界案。事實上，近3年來，他們接到不下100個投訴“釣魚”的熱線電話，但在孫中界前，均因不夠典型而放棄報道。

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