中國(guó)國(guó)家治理的階段與思路 （黨課講稿）

　前

　言

　我今天講的題目叫《中國(guó)國(guó)家治理的階段和思路》。國(guó)家治理在全球討論的非常之多，但大家好像經(jīng)常有一個(gè)假設(shè)，就是各個(gè)國(guó)家的國(guó)家治理是一樣的，實(shí)際上忽略了很大一個(gè)問(wèn)題，被治理對(duì)象的規(guī)模，規(guī)模不同治理的方式、方法、難度是非常不一樣的。治理大國(guó)有大國(guó)的難處，小國(guó)有小國(guó)難處。我們有多大呢，中國(guó)？中國(guó)有多大？是這么大，要按人口算，我們是 OECD，經(jīng)濟(jì)和發(fā)展合作組織 35 個(gè)成員國(guó)，它的總?cè)丝谑?12.85 億，再加上一個(gè)俄羅斯，我們大概是這樣的規(guī)模。所以有時(shí)候我在外邊跟其他國(guó)家的學(xué)者、官員做交流的時(shí)候，我說(shuō)你們都覺(jué)得自己的國(guó)家治理有很多麻煩，你要想想我們的麻煩，我們的麻煩是你們幾十倍，就因?yàn)槲覀兊囊?guī)模擺在這個(gè)地方。所以《紅樓夢(mèng)》里邊有句話說(shuō)，大有大的難處。我們確實(shí)有很多是我們自己的難處。

　我今天講三方面。第一部分，國(guó)家治理及其制度基礎(chǔ)；第二部分，中國(guó)國(guó)家治理的歷史階段；第三部分，中國(guó)國(guó)家治理的新階段和新思路。

　第一部分，國(guó)家治理 及其 制度基礎(chǔ)。

　“治理”這個(gè)詞，今天大家都在講，文件里邊也都在用，媒

　體上、學(xué)術(shù)刊物上大家都用治理這個(gè)詞。但年紀(jì)稍微大一點(diǎn)的同志，可能回頭想一想，如果 30 年前你起草文件的時(shí)候，甚至 20年前，你會(huì)用這個(gè)詞嗎？“治理”這個(gè)詞，你認(rèn)真想一想，恐怕你不會(huì)用。因?yàn)檫@個(gè)詞在很長(zhǎng)的時(shí)間里邊，不管是在中文，還是在西方語(yǔ)言，包括英文，是一個(gè)死去的詞，是不用的詞。這個(gè)詞在西方語(yǔ)言里面由來(lái)已久，可以追溯到大概 14 世紀(jì)，就出現(xiàn)這個(gè)詞了。他那個(gè)詞的本來(lái)的含義是什么呢？本來(lái)的含義是指在某一個(gè)地方的治權(quán)，就統(tǒng)治的權(quán)力。在某一個(gè)地方，當(dāng)時(shí)那些國(guó)家，歐洲當(dāng)時(shí)在 14 世紀(jì)左右，歐洲大概分成上千個(gè)不同的主體，每個(gè)規(guī)模都很小。治理就是指在這一塊地方，我來(lái)管理它的權(quán)力，叫 Governance。所以它也指管理這個(gè)地方的方式和方法、行為，也是叫 Governance。所以這個(gè)詞在西方是由來(lái)已久，但用得非常非常的少，而且“治理”這個(gè)詞在英文里邊還有管理的意思，日常的什么行為的管理也可以用 Governance 這個(gè)詞。所以這個(gè)詞是一個(gè)幾乎死去的詞。一直到 90 年代以前，在西方出版的文獻(xiàn)里面，這個(gè)詞幾乎不出現(xiàn)，很少很少出現(xiàn)。

　它的原來(lái)的含義，在很大程度上指的是這樣一種東西，就是一個(gè)主體里邊統(tǒng)治的程度叫做 Thedegreeofgovernance，或者叫國(guó)家的能力，就是一個(gè)主體，他統(tǒng)治這個(gè)地方的這種能力，這是它的原意。

　但是在過(guò)去 30 年，30 年前有人開(kāi)始使用這個(gè)詞，在英文里邊實(shí)際上要到 20 多年前才開(kāi)始有人普遍的使用，應(yīng)該說(shuō) 15 年

　前，中國(guó)還要更晚一點(diǎn)，幾乎是進(jìn)入新世紀(jì)以后，這個(gè)詞才在新的含義上來(lái)加以使用。

　這個(gè)新的含義來(lái)自于哪里呢？它的來(lái)源我也追溯過(guò)很多，但對(duì)它的散布起到重大作用，是世界銀行。世界銀行在 1989 年的時(shí)候出版過(guò)一個(gè)關(guān)于非洲的報(bào)告，那個(gè)報(bào)告就是非洲，大家如果了解一點(diǎn)情況，就知道非洲包括其他的發(fā)展中國(guó)家，整個(gè) 80 年代叫做喪失的十年。就是非洲這些發(fā)展中國(guó)家在 50 年代、60 年代獨(dú)立以后，經(jīng)濟(jì)有一段時(shí)間增長(zhǎng)挺好的，所以人均 GDP 年均可能都能達(dá)到兩點(diǎn)幾、三點(diǎn)幾這個(gè)情況，但整個(gè) 80 年代是平的或者是下降，所以叫喪失的 10 年。

　世界銀行到 1989 年的時(shí)候要追溯這個(gè)原因，是這些國(guó)家的Governance 出了問(wèn)題，這個(gè)詞就在那個(gè)報(bào)告里面出現(xiàn)。然后在90 年代，92、93、94 世界銀行反復(fù)的出報(bào)告，就把這個(gè)詞變成一個(gè)關(guān)鍵詞，拿出來(lái)不斷的說(shuō)事，但在它使用這個(gè)詞的時(shí)候，實(shí)際上把這個(gè)詞的含義改變了。所以在 90 年代以后，世界銀行用這 個(gè) 詞 的 含 義 ， 它 講 的 治 理 Governance ， 就 是 所 謂 的Goodgovernance，翻成中文就是良治。什么叫 Goodgovernance 呢？Goodgovernance 指的是政府少管一點(diǎn)，管得稍微好一點(diǎn)。什么叫好呢？它有一套自己的標(biāo)準(zhǔn)，凡是這樣做的東西，就叫Governance。

　世界銀行對(duì)這個(gè)詞重新使用，但重新使用以后，給賦予它新的含義。什么叫較好的 Governance 呢？就是可預(yù)見(jiàn)的、開(kāi)放的、

　開(kāi)明的政策制定，富有專(zhuān)業(yè)精神的文官隊(duì)伍，對(duì)其行為負(fù)責(zé)的政府行政部門(mén)，以及積極參與公共事務(wù)的民間組織，而且所有這些參與的主體都要依法辦事。如果按照世界銀行的這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)走，叫Governance。

　所以世界銀行在 90 年代以后用這個(gè)詞，它把含義變了，以前的含義是指統(tǒng)治一個(gè)地方的能力與行為，現(xiàn)在變成了指一種特定的統(tǒng)治方式，世界銀行推薦的一種統(tǒng)治方式。

　這個(gè)詞第一次介紹到中國(guó)來(lái)是 1995 年，第一篇介紹的文章，連標(biāo)題都用的英文，用得 Governance 這個(gè)詞，而且它都不知道怎么翻譯這個(gè)詞，第一次翻的時(shí)候沒(méi)翻成治理這個(gè)詞，它翻譯成治到。1995 年只是一個(gè)零星的文章，而那篇文章是發(fā)表在美國(guó)的福特基金會(huì)資助的一個(gè)出版物上，在中國(guó)的中文出版物。而那篇文章的所有的內(nèi)容，如果有人熟悉世界銀行報(bào)告，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它不過(guò)是世界銀行報(bào)告的一個(gè)摘要，世界銀行過(guò)去幾年報(bào)告里的一個(gè)摘要。所以這個(gè)詞從外國(guó)引進(jìn)來(lái)的時(shí)候，是完全從美國(guó)世界銀行引過(guò)來(lái)的一個(gè)詞。1995 年開(kāi)始有人第一次開(kāi)始引進(jìn)那個(gè)詞，1996年到 2000 年，又有其他的學(xué)者從不同的角度，再一次引進(jìn)那個(gè)詞。

　2000 年以后，中國(guó)的學(xué)術(shù)界才開(kāi)始有人使用，真正大規(guī)模的使用這個(gè)詞要到 2013 年，十八屆三中全會(huì)用這個(gè)詞以后，這個(gè)詞才真正的普及。我說(shuō)這個(gè)東西都是可以用關(guān)鍵詞的搜索能看到它增長(zhǎng)幅度的，出現(xiàn)頻率的，都是可以用數(shù)字來(lái)證明。

　所以現(xiàn)在我們講治理就有兩個(gè)含義。第一個(gè)含義是原來(lái)的含義，原來(lái)的含義就是治理一個(gè)國(guó)家的方式與能力，這是一種含義。第二種含義是世界銀行的含義，世界銀行的含義是治理一個(gè)國(guó)家的特定的一種方式，世界銀行推薦的這樣一種方式。所以我們今天很多人也在那講的那種方式。這兩層含義，我自己的看法是如果缺乏第一層含義的治理能力，奢談第二層含義的這種某種統(tǒng)治方式是沒(méi)有意義的。所以這個(gè)是我覺(jué)得需要跟大家首先說(shuō)清楚。

　我有一篇很長(zhǎng)的文章，去年發(fā)表在一個(gè)雜志叫《開(kāi)放時(shí)代》，網(wǎng)上可以找得到這篇文章的全文，標(biāo)題就叫《治理研究：正本清源》。就是治理這個(gè)東西的來(lái)龍去脈，它的時(shí)代背景，我剛才已經(jīng)把時(shí)代背景大規(guī)模的簡(jiǎn)化，因?yàn)檫@個(gè)背景其實(shí)是挺復(fù)雜的，為什么在八九十年代這個(gè)詞重新出現(xiàn)？為什么會(huì)出現(xiàn)？它背后有什么樣的意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)實(shí)政治的原因？在這篇文章里面我都有一些分析，大家如果有興趣的話，可以找來(lái)看一看，我就不講了。先開(kāi)題講這個(gè)概念。

　我剛才講，在中國(guó)你如果用百度的，百度有個(gè)叫百度指數(shù)，你可以看到一個(gè)關(guān)鍵詞，它的出現(xiàn)的頻率可以看得很清晰的。你用百度指數(shù)也罷，或者你用谷歌的，它有一個(gè)叫谷歌趨勢(shì)，也可以看到關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率。你可以看的很清晰，在中國(guó)用中文寫(xiě)治理這個(gè)詞，真正爆發(fā)性的增長(zhǎng)是 2013 年。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這么一個(gè)任務(wù)。

　在這個(gè)文件里面我們看到提出了兩樣?xùn)|西，一個(gè)叫國(guó)家治理體系，一個(gè)叫治理能力。那它沒(méi)有講某一種特定的治理方式，沒(méi)有去講在世界銀行那個(gè)意義上，這種特定的治理方式，而是基本上在原來(lái)的含義上講這個(gè)治理的，我剛才講治理的含義本來(lái)就是治理的能力和治理的行為。國(guó)家治理體系就是指的國(guó)家治理的制度安排。這地方講制度安排的時(shí)候，制度安排可以有很多很多方面，具體到某一個(gè)領(lǐng)域，某一個(gè)部門(mén)都有各種各樣的具體的制度安排。但是實(shí)際上最關(guān)鍵的是一些基礎(chǔ)性的國(guó)家制度安排。

　國(guó)家治理能力的時(shí)候，2013 年以后這個(gè)文件出來(lái)以后，它也突破了此前中國(guó)學(xué)界對(duì)“治理”的理解的單維性，認(rèn)為它只有一個(gè)方面，就是某種特定的治理方式，就世界銀行推薦的這種治理方式。而這個(gè)文件里面可以看得到，這地方的治理既是指統(tǒng)治方式，又是指統(tǒng)治能力。就是它有兩個(gè)維度，它的雙維性而不是單維性。那我們講能力的時(shí)候，同樣的我們要強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)性的國(guó)家治理能力，或者簡(jiǎn)稱(chēng)叫做基礎(chǔ)性的國(guó)家能力。所以這個(gè)文件我覺(jué)得寫(xiě)得還不錯(cuò)。

　基礎(chǔ)性 國(guó)家能力 ：強(qiáng)制能力、汲取能力與濡化能力

　那什么叫基礎(chǔ)性的國(guó)家能力？這個(gè)我覺(jué)得自己還有一點(diǎn)點(diǎn)發(fā)言權(quán)。因?yàn)閺?90 年代初期，我就開(kāi)始寫(xiě)關(guān)于國(guó)家能力的東西，90 年代初期。然后 2000 年的時(shí)候，我們有一批學(xué)者，包括胡鞍鋼，包括一些在上海的學(xué)者，包括有在美國(guó)工作，在新加坡工作，比如鄭永年，還有在日本在其他一些國(guó)家工作的同行。當(dāng)時(shí)王大

　涵同志還在，我們?cè)谏虾ｉ_(kāi)研討會(huì)小范圍會(huì)，他每次都來(lái)跟我們一起討論。所以我們當(dāng)時(shí)成立一個(gè)叫國(guó)家基本制度的研究小組，從 2000 年我們當(dāng)時(shí)就寫(xiě)過(guò)一些這方面的東西，有一本書(shū)出了兩個(gè)版本，叫《第二次轉(zhuǎn)型》，就講國(guó)家制度的重建、建設(shè)是清華大學(xué)出版社出的，一般的書(shū)第一版和第二版沒(méi)有變化，這本書(shū)的第一版和第二版的內(nèi)容完全不一樣。我們把我們的研究的進(jìn)度反映到那本書(shū)的兩個(gè)版本里邊。

　我們經(jīng)過(guò)梳理，我們認(rèn)為基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，大概有這么幾個(gè)方面。我今天講七個(gè)方面，在不同的場(chǎng)合，我可以強(qiáng)調(diào)不同的側(cè)面，但是這七個(gè)方面一般來(lái)講，我覺(jué)得是最重要的，這就涉及到具體一個(gè)部門(mén)，具體一個(gè)工作領(lǐng)域的這個(gè)國(guó)家的能力，而是講的一個(gè)國(guó)家作為一個(gè)整體的它的基礎(chǔ)性的能力。有這么七樣，第一個(gè)叫強(qiáng)制能力，第二個(gè)叫汲取能力，第三叫濡化，第四叫認(rèn)證，第五叫規(guī)管，第六叫統(tǒng)領(lǐng)，最后一個(gè)叫再分配。我現(xiàn)在一個(gè)一個(gè)簡(jiǎn)單的講一講他們是什么意思。

　先講強(qiáng)制能力，強(qiáng)制能力是國(guó)家，這個(gè)地方的國(guó)家指的是state,就是國(guó)家機(jī)器。強(qiáng)制能力是國(guó)家最獨(dú)特、最關(guān)鍵的標(biāo)志。這個(gè)標(biāo)志是什么？就是國(guó)家壟斷暴力的合法使用權(quán)。國(guó)家作為一種組織形式，跟其他任何組織形式最重要的區(qū)別就這一點(diǎn)，就是壟斷合法使用暴力的權(quán)利。

　比如一個(gè)國(guó)家機(jī)器跟一個(gè)企業(yè)，這個(gè)企業(yè)可以很大，有些國(guó)家的大的跨國(guó)企業(yè)，可能比一個(gè)小國(guó)的雇傭人口還多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力

　更不用去講，但他沒(méi)有合法使用暴力的權(quán)利，或者是有什么所謂的 NGO 或者有什么國(guó)際組織，這些組織跟每一個(gè)主權(quán)國(guó)家最大的差別都在于這一點(diǎn)，它沒(méi)有壟斷合法使用暴力的權(quán)利。

　所以從我的行當(dāng)政治學(xué)來(lái)講，最關(guān)鍵的是要定義國(guó)家，定義國(guó)家以后政治學(xué)的其他的所有理論才能展開(kāi)。那么國(guó)家有什么不一樣？就是壟斷合法使用暴力的權(quán)利。學(xué)過(guò)政治學(xué)的人大概都會(huì)記得這一點(diǎn)。我最后部分會(huì)講。

　但一直到現(xiàn)在為止，國(guó)家最獨(dú)特、最關(guān)鍵的標(biāo)志是壟斷暴利的合法使用權(quán)，這是政治學(xué)整個(gè)國(guó)家理論的基石。

　那么強(qiáng)制能力分成兩個(gè)方面，一方面就是對(duì)外，對(duì)外國(guó)家必須有能力抵御外來(lái)的威脅，維護(hù)國(guó)家的核心利益，這對(duì)外。那么這就要求國(guó)家建立和維持一支常備軍，人類(lèi)歷史基本上就是個(gè)打來(lái)打去的歷史，暴力在人類(lèi)歷史上一直到今天都發(fā)揮重大的作用。正是因?yàn)楸┝Φ倪@種普遍性，才使得國(guó)家具有的這么一個(gè)特點(diǎn)，國(guó)家我以暴制暴，我把暴力的合法使用權(quán)壟斷起來(lái)，才會(huì)降低統(tǒng)治范圍里邊的暴力的普遍性和烈度。暴力很多是國(guó)與國(guó)、主體與主體之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，所以對(duì)外需要一個(gè)能夠抵御外來(lái)威脅，維護(hù)國(guó)家核心利益的這么一張武裝力量，常備軍，這對(duì)外。

　對(duì)內(nèi)，就國(guó)家必須有能力維護(hù)內(nèi)部的安寧。并不是消滅讓犯罪完全不發(fā)生，這沒(méi)有可能性，但是要維護(hù)國(guó)內(nèi)的基本秩序、基本的安寧。這就要求國(guó)家建設(shè)一支訓(xùn)練有素、經(jīng)費(fèi)充裕、紀(jì)律嚴(yán)明、著裝整齊的專(zhuān)業(yè)警察隊(duì)伍。這每一個(gè)詞都是我挺小心的選的，

　包括那個(gè)著裝整齊。其實(shí)大家到各地看一看，在中國(guó)也罷，到世界上走一走也罷，你只要看哪個(gè)地方的警察穿的亂七八糟的，那地方秩序好不了。所以這一條在政治學(xué)里邊是最重要，就是講國(guó)家治理，暴力的壟斷、強(qiáng)制能力，是一個(gè)國(guó)家最重要的特征。

　我們今天看一看很多世界上有麻煩的地方，就是那地方暴力沒(méi)有人可以有合法的壟斷權(quán)。比如說(shuō)今天的利比亞，比如說(shuō)今天的也門(mén)，你再看看伊拉克、敘利亞，看看凡是發(fā)生沖突的地方，就是那個(gè)地方的所謂的國(guó)家，它有使用暴力的這種能力，但是還有其他的勢(shì)力也有這種能力。那么一個(gè)國(guó)家到底有沒(méi)有一個(gè)基本性的東西，就在于它是否掌握了對(duì)合法使用暴力的壟斷權(quán)，這是第一條，叫強(qiáng)制能力。

　不管是暴力造成的損失也罷，還是遏制暴力需要支出的費(fèi)用也罷，都是巨大的。你可以進(jìn)行一些計(jì)算，有些地區(qū)花費(fèi)在正規(guī)的武裝力量上的錢(qián)比較多，但反過(guò)來(lái)那個(gè)地方分裂勢(shì)力出現(xiàn)的可能性就比較小。暴力的代價(jià)很高，遏制暴力的成本也挺高。有大概多高呢？我們僅僅以國(guó)防為例，全世界各國(guó)現(xiàn)在國(guó)防預(yù)算占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重平均在 3%左右。有些國(guó)家會(huì)高一些，比如說(shuō)美國(guó)，它的軍費(fèi)預(yù)算占它國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重都高于 3%，有些國(guó)家會(huì)比較低，像歐洲國(guó)家，美國(guó)一直在迫使歐洲國(guó)家把它們的國(guó)防預(yù)算提高到 2%的水平，說(shuō)明好多國(guó)家沒(méi)有達(dá)到 2%。還有一些發(fā)展中國(guó)家可以達(dá)到 4%、5%、7%或者更高，因?yàn)樗�有�?zhàn)爭(zhēng)威脅。所以暴力是挺貴的一件事情，壟斷暴力。

　所以才需要第二個(gè)能力汲取能力。暴力壟斷代價(jià)不菲。但除了壟斷暴力以外，其實(shí)國(guó)家還有其他的職能，很多職能都很花錢(qián)。

　大家想想你們所在的部門(mén)，實(shí)際上每個(gè)部門(mén)都需要經(jīng)費(fèi)，所以國(guó)家的任何職能可能都需要一定的財(cái)力來(lái)支撐，這就使得國(guó)家還需要具備另一項(xiàng)基本性的國(guó)家能力，汲取能力。國(guó)家必須有能力從社會(huì)汲取經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的一部分，作為國(guó)家機(jī)器運(yùn)作的資源基礎(chǔ)。

　全世界沒(méi)有國(guó)家不收稅，而且不是現(xiàn)代國(guó)家才開(kāi)始，從古代就開(kāi)始收稅。我們看一看，中國(guó)自從夏、商、周有國(guó)家以后，其實(shí)都有稅，其他的地方也是一模一樣，所以這一條能力也是非常重要。

　我在一年前講過(guò)一個(gè)東西，其實(shí)你看最早發(fā)達(dá)起來(lái)那些國(guó)家，包括歐洲，包括日本，他們?cè)?19 世紀(jì)中葉到末期的時(shí)候，他們的稅收占 GDP 的比重已經(jīng)挺高的了，而我們中國(guó)那時(shí)候很低，你低了以后很多事就辦不了，也打不贏仗，你最后可能就發(fā)展不起來(lái)。所以稅收不僅僅是個(gè)成本，它可以帶來(lái)很多好的衍生品。這個(gè)很多人意識(shí)不到，老覺(jué)得稅收就是一個(gè)負(fù)擔(dān)而已。所以汲取能力對(duì)國(guó)家是非常重要。

　這張圖畫(huà)的是1800年到2007年歐美各國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重的增長(zhǎng)情況。我們看在 19 世紀(jì)開(kāi)端的時(shí)候，各國(guó)的稅收占GDP 的比重大概都是 2%~3%左右。按照今天的標(biāo)準(zhǔn)是非常非常低。但是到了 2000 年或者 90 年代的時(shí)候都已經(jīng)高到了 40、50 這樣的水平。它的汲取能力都是在提升的，尤其是二戰(zhàn)以后，這是第

　二條。

　第三條，濡化能力，僅僅靠暴力維護(hù)內(nèi)部秩序代價(jià)非常高，而且很多暴力是因?yàn)橐粋�(gè)社會(huì)里邊的人的認(rèn)同不一樣，或者基本價(jià)值觀不一樣引起的，這就使得另外一件事情很重要，就是要國(guó)內(nèi)的，一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的人口都能夠廣泛地接受某種認(rèn)同感和某種價(jià)值觀。如果一個(gè)國(guó)內(nèi)的大部分的人能夠接受某種認(rèn)同和某類(lèi)基本的價(jià)值觀，社會(huì)的沖突會(huì)大幅度的減少。

　比如說(shuō)第一項(xiàng)在這個(gè)地方也是兩樣?xùn)|西，第一個(gè)叫做國(guó)家認(rèn)同，國(guó)家認(rèn)同的形成，要求人們把對(duì)家庭、宗族、地域特定宗教的忠誠(chéng)轉(zhuǎn)化為對(duì)整個(gè)民族國(guó)家的忠誠(chéng)，這叫國(guó)家認(rèn)同。這句話說(shuō)起來(lái)很容易，實(shí)際上是很難很難的一件事情，很多國(guó)家為了達(dá)到這一點(diǎn)用盡了手段，而且花了幾十年上百年的時(shí)間，那張圖是一本書(shū)的封面，那個(gè)書(shū)的標(biāo)題叫PeasantsintoFrenchmen。Peasants，學(xué)過(guò)英文同志都知道，Peasants中文一般翻譯成什么？Peasants一般翻譯成農(nóng)民，但是實(shí)際上這個(gè)翻譯是不夠準(zhǔn)確的。因?yàn)镕armer 也是農(nóng)民。那么西方語(yǔ)言里邊講 Peasants 的時(shí)候，除了說(shuō)這些人是以靠土地吃飯以外，很重要的是說(shuō)這些人見(jiàn)識(shí)少，土包子，什么都不知道，叫 Peasants。PeasantsintoFrenchmen 是指的法國(guó)的案例，就法國(guó)以前的人都是些 Peasants，他們真正變成了自我認(rèn)同自己是法國(guó)人，是很近的一件事情，很近的一件事情。一到 19 世紀(jì)下半葉，還有大量的法國(guó)人根本不說(shuō)法文的，不是不會(huì)說(shuō)，有些是不會(huì)說(shuō)，有些是會(huì)說(shuō)也不說(shuō)，因?yàn)樗�的認(rèn)同

　不在這個(gè)法國(guó)，他認(rèn)同是本地的，是家族、宗族、地域、宗教這樣一些東西。法國(guó)當(dāng)時(shí)是用盡了一切的辦法，這本書(shū)很好就講了各種各樣的方法，使得法國(guó)人慢慢地認(rèn)同自己是法國(guó)人，而不是某個(gè)地方的人，是很難的一件事情。

　今天世界上大量的地方出現(xiàn)問(wèn)題，就是國(guó)家認(rèn)同出了問(wèn)題，我不認(rèn)同自己是這一個(gè)共同體的成員。比如說(shuō)前南斯拉夫，前南斯拉夫都是南部斯拉夫的種族。一百多年前這些種族的人都意識(shí)到自己屬于同一個(gè)南部斯拉夫種族，然后要求建立一個(gè)南斯拉夫的國(guó)家，所以在一戰(zhàn)前后就成立了這么一個(gè)國(guó)家。那么當(dāng)時(shí)還有一個(gè)作家寫(xiě)的一本政治科幻小說(shuō)，假設(shè) 100 年后這些地方的人生活在同一個(gè)國(guó)家里邊，所以他們沒(méi)有太大的那種分歧。但是因?yàn)楹筮叺恼J(rèn)同問(wèn)題沒(méi)解決好，今天一個(gè)南斯拉夫變成八個(gè)部分，所以這個(gè)認(rèn)同重要性不言而喻，但解決它其實(shí)是很難一件事情，這需要國(guó)家花出大量的時(shí)間精力，采取各種各樣的方式方法解決認(rèn)同問(wèn)題。我們中國(guó)碰到今天有些有麻煩的地方，很大程度上也是認(rèn)同問(wèn)題，就是國(guó)家認(rèn)同，這是濡化能力。

　濡化能力最重要的手段當(dāng)然是教育，尤其是義務(wù)教育，我們今天長(zhǎng)期生活在和平年代里面，會(huì)老是覺(jué)得教育主要是提升學(xué)生的 技 能 ， 大 家 要 知 道 ， 義 務(wù) 教 育 在 英 文 里 面 叫compulsoryeducation，叫強(qiáng)制性教育，最早提出強(qiáng)制性教育這個(gè)概念的人，如果我記得沒(méi)錯(cuò)的話，是馬丁·路德，就是搞新教改革那個(gè)人。他一方面改，一方面要求國(guó)家寫(xiě)過(guò)一封信，寫(xiě)的是

　dearruler，就是給統(tǒng)治者的一封信，里邊講，應(yīng)該強(qiáng)迫孩子們?nèi)ナ芙逃�。這個(gè)強(qiáng)迫受教育，不是要他接受某種技能，而是要他接受他某種認(rèn)同。

　所以你看 19 世紀(jì)這些很多國(guó)家開(kāi)始推行強(qiáng)制教育，都是在形成認(rèn)同的一個(gè)過(guò)程中間必要的手段。所以法國(guó)當(dāng)時(shí)把中小學(xué)教師叫做共和國(guó)的戰(zhàn)士，因?yàn)樗�是要培養(yǎng)一般的法國(guó)人，居住在法國(guó)這個(gè)土地上的人，變成認(rèn)同法國(guó)這塊土地，這個(gè)體系的人，所以這叫國(guó)家認(rèn)同。

　同時(shí)國(guó)家必須塑造人們的信仰和價(jià)值觀，形成一套為大多數(shù)民眾接受并內(nèi)化于心的核心價(jià)值體系。就是認(rèn)同問(wèn)題解決以后，還要解決一個(gè)核心價(jià)值體系的問(wèn)題。這個(gè)在過(guò)去十幾年里邊，中國(guó)也做了很多事情，說(shuō)明認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的重要性，哪些行為是好的，哪些行為是不好的，是不可接受的，是要受到懲罰的。這要讓大多數(shù)人知道一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣的話內(nèi)化于心，才有可能外化于行，使得社會(huì)總體上會(huì)有比較好的秩序，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有比較好的條件，這是第三條，濡化能力。

　基礎(chǔ)性 國(guó)家能力 ：認(rèn)證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力 第四條，認(rèn)證能力，認(rèn)證英文叫 identification。認(rèn)證是指在數(shù)據(jù)與標(biāo)的物之間建立一一對(duì)應(yīng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

　認(rèn)證實(shí)際上從國(guó)家出現(xiàn)開(kāi)始就很重要。比如說(shuō)我們剛才講到強(qiáng)制能力，強(qiáng)制能力你得征兵，不一定是常備軍的兵，但是打仗

　的時(shí)候你得征兵；汲取能力，汲取你得收稅，所以你征兵征誰(shuí)？收稅從誰(shuí)手里收？依據(jù)什么理由收？都需要認(rèn)證。征兵你就要知道這個(gè)家庭里面有幾個(gè)丁，有幾個(gè)男丁，就是能夠打仗的男人，多少歲到多少歲，國(guó)家心里邊要有個(gè)譜。你要征稅，你得知道這個(gè)家里邊有多少畝地，有多少人，你才好征稅。

　從古代開(kāi)始，不管是中國(guó)還是其他文明，都開(kāi)始需要認(rèn)證。到了現(xiàn)代社會(huì)，你幾乎是離開(kāi)了認(rèn)證寸步難行，比如說(shuō)食品、藥品的規(guī)管，食品的批次、藥品，然后出入境管理、福利制度，你可以想任何事情都有認(rèn)證�，F(xiàn)在實(shí)際上所有東西都有編號(hào)，今后可能連一個(gè)沙粒都會(huì)有自己獨(dú)特的編號(hào)。所以認(rèn)證從古到今，都是非常重要的一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性的能力。

　這是一個(gè)書(shū)的封面，是我一個(gè)以前的學(xué)生寫(xiě)的，現(xiàn)在人民大學(xué)的一個(gè)教授，叫《國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》，這整本書(shū)講的是國(guó)家的認(rèn)證能力。

　第五，規(guī)管能力。剛才講到濡化能力，濡化能力作用于人們的內(nèi)在信念，大家內(nèi)心怎么想的，規(guī)管能力作用于人們的外部行為，一個(gè)社會(huì)的濡化能力再?gòu)?qiáng)，也不可能讓所有人把內(nèi)化的價(jià)值外化成標(biāo)準(zhǔn)的行為，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能做到這一點(diǎn)。所以人們的外部行為，還是有很多東西可能是違背了社會(huì)的基本規(guī)則，所以規(guī)管要作用于人們的外部行為。

　規(guī)管的意義就在于改變個(gè)人和團(tuán)體的行為，使他們的行為符合國(guó)家制定的規(guī)矩。沒(méi)有這些規(guī)矩，人可能是隨便行為，有了這

　些規(guī)矩，他可能就知道某種行為方式是對(duì)的。

　規(guī)管它的目的說(shuō)起來(lái)很復(fù)雜，其實(shí)也很簡(jiǎn)單。規(guī)管的目的無(wú)外是保護(hù)兩樣?xùn)|西，人和自然，保護(hù)人和自然。為了保護(hù)人和自然，國(guó)家不僅必須制止明顯的危害社會(huì)的行為，比如殺人放火，還應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面進(jìn)行不同方式的規(guī)管，比如說(shuō)規(guī)定度量衡、食品藥品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，工作場(chǎng)所和居住環(huán)境的安全標(biāo)準(zhǔn)，甚至父母對(duì)子女的責(zé)任。中國(guó)這方面可能沒(méi)有那么嚴(yán)格，但是我以前在美國(guó)的時(shí)候有一個(gè)朋友，這個(gè)朋友來(lái)自于中國(guó)一個(gè)很著名的家庭。后來(lái)他留學(xué)的時(shí)候被遣送回來(lái)了，原因很簡(jiǎn)單，他的孩子洗澡的時(shí)候在澡盆里摔了一跤，摔的身上有淤血。上學(xué)的時(shí)候被老師發(fā)現(xiàn)了，就有人說(shuō)這家虐待孩子，他是百口莫辯，沒(méi)辦法說(shuō)清楚，給遣送回來(lái)了。因?yàn)楦改笇?duì)子女的責(zé)任寫(xiě)在法律里邊的，你的忽略也罷，你的有意的虐待也罷，要受到懲罰，遣送回來(lái)了。后來(lái)有一個(gè)電影叫《刮痧》，寫(xiě)的基本上就是這樣一件事情，把故事的背景一些東西發(fā)生了一些變化。刮痧我們大家都知道，一定會(huì)在身上出現(xiàn)很多痕跡。但是你在美國(guó)刮痧帶到一個(gè)學(xué)校里面去，老師或者什么人看到說(shuō)虐待孩子，就變成很大一件事。這個(gè)具體的東西不重要，在于有些國(guó)家已經(jīng)管到非常具體的就是家長(zhǎng)對(duì)孩子的責(zé)任。你在美國(guó)上班的時(shí)候，你家里有一個(gè)12 歲以下的孩子，家里如果沒(méi)有人的話，你心驚膽戰(zhàn)的，因?yàn)槟銜?huì)隨時(shí)可能受到處罰。

　所以現(xiàn)在社會(huì)已經(jīng)事無(wú)巨細(xì)，管得非常非常的嚴(yán)密了。這是

　美國(guó)人畫(huà)的一張圖，是美國(guó)的規(guī)管下的美式生活，這僅僅是一大早，剛剛起床，剛剛起床，他寫(xiě)的這每一個(gè)都代表一個(gè)機(jī)構(gòu)。FDA，F(xiàn)oodandDrugAdministration，這個(gè)是食品藥品管牙膏；牛奶USDA農(nóng)業(yè)部，幾乎每一樣事情都有部門(mén)管，都有部門(mén)管。這美國(guó)人文章寫(xiě)得很細(xì)，就幾乎從你早上一睜眼開(kāi)始，一直到你上班的路上，到上班的場(chǎng)所，一直到你回來(lái)晚餐，一直到你睡覺(jué)，他可以有詳細(xì)的描述，就你生活的幾乎每一刻，每一件事都有各種各樣的部門(mén)來(lái)規(guī)管。這其實(shí)也不光是美國(guó)，歐洲國(guó)家差不多。日本差不多，其實(shí)我們中國(guó)仔細(xì)想一想，其實(shí)也是如此，也是如此，可能我們今后也會(huì)規(guī)管的越來(lái)越細(xì)。所以現(xiàn)代社會(huì)里邊的規(guī)管會(huì)深入到生活的方方面面。

　第六，統(tǒng)領(lǐng)能力。規(guī)管能力涉及的是國(guó)家與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)系。統(tǒng)領(lǐng)能力涉及的是國(guó)家與自己的工作人員和工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系。所以一個(gè)是國(guó)家對(duì)外，一個(gè)是國(guó)家對(duì)內(nèi)。統(tǒng)領(lǐng)能力涉及國(guó)家與國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家工作人員的關(guān)系。

　各項(xiàng)國(guó)家職能都需要有工作人員，有工作機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，這就需要有訓(xùn)練有素、清正廉潔的國(guó)家工作人員。訓(xùn)練有素，有各種各樣的處理方式，保證官員的清正廉潔，也有大量的東西需要做。這個(gè)中國(guó)古代就開(kāi)始想讓自己的官員訓(xùn)練有素，所以有一整套的這個(gè)考試的辦法。這一套體系到了 19 世紀(jì)被英國(guó)，然后美國(guó)借鑒去了，這是保證訓(xùn)練有素的一種方式。

　那清正廉潔也是很重要的一個(gè)方式。當(dāng)然以前有些時(shí)候，有

　些朝代里邊他已經(jīng)把這個(gè)違規(guī)行為變成了半認(rèn)可的狀態(tài)，那就不存在反腐的問(wèn)題，但今天的社會(huì)可能已經(jīng)很難容忍這些東西。所以需要那個(gè)群訓(xùn)練有素，清正廉潔的國(guó)家工作人員，以及高效、協(xié)調(diào)的國(guó)家機(jī)器進(jìn)行實(shí)施。就國(guó)家機(jī)器，我們既然用“機(jī)器”這個(gè)詞來(lái)形容國(guó)家機(jī)器，那國(guó)家機(jī)器要各個(gè)部門(mén)要互相是咬合的，是協(xié)調(diào)的。如果不是這樣的話，這個(gè)國(guó)家機(jī)器就會(huì)運(yùn)作的不太正常。

　所以統(tǒng)領(lǐng)能力是指一個(gè)國(guó)家對(duì)自己的工作人員，國(guó)家機(jī)構(gòu)包括橫向的每一個(gè)層級(jí)的各個(gè)政府的各個(gè)部門(mén)，縱向的每一級(jí)政府。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，有很多層級(jí)，我們的這個(gè)中央和地方各級(jí)的關(guān)系，比全世界任何國(guó)家都要復(fù)雜，所以要把它整合好，統(tǒng)領(lǐng)起來(lái)，實(shí)際上是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

　第七，再分配能力，再分配能力。再分配是指國(guó)家在不同社會(huì)集團(tuán)之間對(duì)稀缺物資進(jìn)行權(quán)威性的調(diào)配。稀缺物資都是人們希望得到的東西。比如說(shuō)錢(qián)、醫(yī)療、教育、環(huán)境，就各種各樣的一些東西，這些東西有些時(shí)候你純粹的按，要人們?cè)诓皇苋魏渭s束規(guī)管的情況下，讓他們通過(guò)互相的作用來(lái)產(chǎn)生。有些時(shí)候不太可能。所以需要國(guó)家進(jìn)行權(quán)威性的調(diào)配，權(quán)威性的調(diào)配。

　再分配的目的，兩條，一條是保障社會(huì)中所有人的經(jīng)濟(jì)安全，就是讓人們能夠過(guò)得下去，有一個(gè)體面的生活。這也就是說(shuō)為什么我們?cè)谥v全面實(shí)現(xiàn)小康這件事情上花這么多的氣力，就是要保證我們所有的人都能夠有一個(gè)最基本的，擺脫絕對(duì)貧困，有一個(gè)

　最基本的這個(gè)經(jīng)濟(jì)安全。沒(méi)有這一條，問(wèn)題是會(huì)，它帶來(lái)的問(wèn)題會(huì)非常之多。

　第二個(gè)目的是縮小社會(huì)里面收入和財(cái)富分配的不平等。這個(gè)地方用的詞叫縮小，沒(méi)有講消除。消除的可能性在目前來(lái)看是很小的。縮小，也是一個(gè)很難很難的事情。這兩個(gè)目的，你可以說(shuō)是出于道德的、理念的，你需要做這個(gè)事情，你也可以完全出于管理一個(gè)社會(huì)，你不希望出事，這么一個(gè)角度來(lái)考慮這個(gè)問(wèn)題。

　如果一個(gè)社會(huì)里面很多人沒(méi)有最基本的經(jīng)濟(jì)安全，他們會(huì)被逼上梁山的，他們可能會(huì)造反的，他們可能會(huì)用別的方式來(lái)維持自己的基本生計(jì)的，而那些方式很可能是犯罪的方式。同樣一個(gè)社會(huì)如果不平等，麻煩會(huì)非常非常之多，社會(huì)沖突不斷。所以不管從理念的角度來(lái)看，還是從那個(gè)實(shí)際的管理的角度來(lái)看，解決這兩方面的問(wèn)題都是必要的，所以國(guó)家需要進(jìn)行再分配。

　那么再分配有助于維護(hù)社會(huì)秩序，增強(qiáng)政府的認(rèn)受性，就國(guó)內(nèi)也有把它翻譯成叫做合法性，legitimacy，如果這兩個(gè)問(wèn)題解決比較好，認(rèn)受性就會(huì)比較高一些，這是七個(gè)方面。

　基礎(chǔ)性 國(guó)家能力 的前世、今生 這七個(gè)方面它的情況是不太完全一樣的。我把這三樣叫做近代國(guó)家的基本能力，近代國(guó)家基本能力，其實(shí)古代國(guó)家也都需要具備的，就是強(qiáng)制、汲取、濡化，尤其是強(qiáng)制和汲取，哪怕古代國(guó)家都需要。濡化可能到了近代國(guó)家就開(kāi)始需要，原來(lái)講以前是國(guó)家可能沒(méi)有邊界，國(guó)家也沒(méi)有一個(gè)說(shuō)需要這個(gè)認(rèn)證你是哪一個(gè)

　國(guó)家的人，也不需要，比如說(shuō)我們今天有護(hù)照、簽證這些東西，你稍微看一看老一代的回憶錄，20 年代 30 年代出國(guó)那些人，他們什么時(shí)候辦過(guò)護(hù)照簽證，碰到麻煩了，沒(méi)有，因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)候這些東西都不重要。真正形成人們大家開(kāi)始認(rèn)同于要需要濡化，把它變成一個(gè)政治共同體的這種東西，是非常近代的事情，所以這三項(xiàng)是近代國(guó)家的基本職能。

　這四項(xiàng)我把它叫現(xiàn)代國(guó)家的基本職能�，F(xiàn)代國(guó)家我指的主要是第二次世界大戰(zhàn)以后的國(guó)家，就這些國(guó)家應(yīng)該具備認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)和再分配能力。這七項(xiàng)能力如果都具備了，一個(gè)社會(huì)就會(huì)管理得比較好，或者治理比較好。如果缺一兩樣，尤其是在頭三樣，如果缺的話，就會(huì)麻煩很大。后四樣缺的話社會(huì)就比較叫亂七八糟，不是治理不下去，但是顯得亂七八糟，所以這是基礎(chǔ)性國(guó)家能力的性質(zhì)是不完全一樣。

　那我現(xiàn)在稍微要講這些基礎(chǔ)性國(guó)家能力在全球的形成的過(guò)程會(huì)講很長(zhǎng)，我就非常簡(jiǎn)單的點(diǎn)到為止的來(lái)講講它的前世今生，基礎(chǔ)性國(guó)家能力前世今生。

　強(qiáng)制能力。軍隊(duì)，人類(lèi)歷史上其實(shí)一直都有，但是常備軍是很近的事情。常備軍就是不管打仗不打仗，都養(yǎng)一個(gè)軍隊(duì)，這樣?xùn)|西是比較少的。所以常備軍現(xiàn)在一般認(rèn)為是最早出現(xiàn)在 16 世紀(jì)的西班牙。西班牙是世界上最早，近現(xiàn)代世界里面最早出現(xiàn)的一個(gè)霸權(quán)是西班牙。到 18 世紀(jì)中葉，亞當(dāng)·斯密寫(xiě)《國(guó)富論》的時(shí)候，今天的人讀亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》的時(shí)候，往往讀的前

　幾章，你往后看的時(shí)候，軍隊(duì)暴力的壟斷在亞當(dāng)·斯密的地方也是非常重要的一件事情。所以亞當(dāng)·斯密說(shuō)，常備軍是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志。到 18 世紀(jì)中葉，后半葉，那是對(duì)外。

　對(duì)內(nèi)，中國(guó)古代也罷，西方社會(huì)也罷，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)性的警察的，有些看更打更的人，有一些衙役，但是沒(méi)有專(zhuān)業(yè)性的穿制服的警察的。專(zhuān)業(yè)性的穿制服的警察最早出現(xiàn)是 1829 年，在倫敦開(kāi)始出現(xiàn)第一批穿制服拿工資，就是別無(wú)旁騖，專(zhuān)門(mén)做這么一件事，這樣一種專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，是 1829 年。然后很快延伸到曼徹斯特、利物浦這些社會(huì)。到了 1830 年、1840 年，就延伸到美國(guó)的紐約，美國(guó)的波斯頓這樣一些其他的城市。所以現(xiàn)在警察基本上是 19世紀(jì)上半葉開(kāi)始出現(xiàn)，到中國(guó)就要到 19 世紀(jì)的下半葉和 20 世紀(jì)初，中國(guó)才開(kāi)始出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性的警察。所以這是強(qiáng)制能力的前世。

　汲取能力。到 19 世紀(jì)末的時(shí)候，歐美國(guó)家的財(cái)政收入占 GDP的比重平均達(dá)到 9.3%。這個(gè)數(shù)字當(dāng)然可能還可以，因?yàn)檫@個(gè)沒(méi)有系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，所以這個(gè)算一個(gè)初步的估計(jì)。但用同樣的方式估計(jì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)要低得多。

　濡化能力。以前包括今天的發(fā)達(dá)國(guó)家，濡化也是個(gè)很難的事情。比如說(shuō)意大利要到 1861 年才開(kāi)始成立，當(dāng)時(shí)意大利很多人是不說(shuō)意大利文的，也不認(rèn)為自己是意大利人，意大利這個(gè)半島上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)很多的這種國(guó)家。德國(guó)也是一樣，1871 年才形成一個(gè)統(tǒng)一的德國(guó)。法國(guó)雖然說(shuō)起來(lái)是比較早的，從政治上就統(tǒng)一了，但真正的變成一個(gè)內(nèi)部人口充分的認(rèn)同自己這么一個(gè)法蘭西國(guó)

　家的，也是要到 19 世紀(jì)的中后期才出現(xiàn)，其他的國(guó)家就更不用去說(shuō)了，包括 20 世紀(jì)中期以后，走向民族解放獨(dú)立的這些地方。

　認(rèn)證能力。中國(guó)說(shuō)起來(lái)，在古代中國(guó)的認(rèn)證能力是比較強(qiáng)的，如果相對(duì)于當(dāng)時(shí)的西方國(guó)家。比如說(shuō)在歐洲，一直到 19 世紀(jì)中葉，有名有姓的取名方式才普及到所有人。中國(guó)是比較早，人就開(kāi)始有名有姓，我們今天都有名有姓，所以顧炎武，就是明末清初的顧炎武在《日知錄》里邊講，中國(guó)人都已經(jīng)有名有姓了，其實(shí)還可以往前走，也都有名有姓。但是在包括英國(guó)，到 19 世紀(jì)的時(shí)候，據(jù)說(shuō) 70%-80%、80%-90%的人就九個(gè)名字，什么 John、Smith 這樣一些名字，Stone 這樣一些名字，大家不知道起什么名字，都起這些名字。你本來(lái)生活在一個(gè)村里，有個(gè)人叫 Stone叫石頭，那比較簡(jiǎn)單，這個(gè)人叫石頭，那個(gè)人叫史密斯，他家是個(gè)什么，鐵匠，這個(gè)比較清楚。如果再有多了孩子怎么辦？你可以叫這個(gè)人叫 FatStone 一個(gè)胖石頭，然后或者叫小石頭，里頭都可以。但是你一旦都進(jìn)了倫敦，進(jìn)了利物浦，進(jìn)了曼切斯特，這些城市工業(yè)化以后，你喊一個(gè) Stone 滿(mǎn)街的 Stone 都出來(lái)了，你就需要一個(gè)別的認(rèn)證方式。所以以前也是貴族才有姓，慢慢的這個(gè)新人也開(kāi)始普及到其他的人。所以這樣到 19 世紀(jì)，很多社會(huì)要到差不多 20 世紀(jì)，比如說(shuō)土耳其，日本是到 19 世紀(jì)下半葉才開(kāi)始出現(xiàn)有名有姓這樣一些情況，這是非常粗糙的原始的認(rèn)證方式。

　規(guī)管能力。我這地方只舉一個(gè)小例子來(lái)說(shuō)。以前政府是不管

　什么事的，政府不管什么事，那個(gè)真是實(shí)現(xiàn)了有些自由主義者鼓吹的 laissez-faire，就是放任不管，但那個(gè)社會(huì)是很麻煩的一個(gè)社會(huì)，問(wèn)題非常多的社會(huì)，比如說(shuō)美國(guó) 1906 年出了一本書(shū)叫《TheJungle》，中文把它翻成《屠場(chǎng)》。Jungle 這個(gè)詞，在懂英文的人都知道就是叢林，叢林就是沒(méi)有規(guī)矩的地方，但這本書(shū)寫(xiě)的是屠宰場(chǎng)的事。就是當(dāng)時(shí)的屠宰場(chǎng)是沒(méi)有人規(guī)管的，所以那個(gè)屠宰的時(shí)候，它做出來(lái)的香腸里邊什么都有，這本書(shū)出來(lái)以后大家都看的就惡心，他們知道自己吃的成天吃的什么亂七八糟東西，所以迫使美國(guó)在當(dāng)年通過(guò)的 PureFoodandDrugAct，這本書(shū)影響非常非常之大。

　當(dāng)時(shí)還有其他的一些案例我還可以講。比如說(shuō)防火，那么在美國(guó)出現(xiàn)一個(gè)叫做 Fire，在今天美國(guó)的 NIU 大學(xué)旁邊一個(gè)大樓失了一場(chǎng)火，工人逃不出來(lái)，因?yàn)殚T(mén)全部都鎖住了。消防梯子全是假的。救火隊(duì)到了那個(gè)水龍頭里邊都沒(méi)有水，因?yàn)槎际羌倜皞瘟拥臇|西，所以后來(lái)才一步步的規(guī)管，跟了上來(lái)。

　規(guī)管能力也是要到 20 世紀(jì)以后，各個(gè)國(guó)家才慢慢的走上正軌。比如前幾年我們中國(guó)的礦難很多，美國(guó) 20 世紀(jì)初的礦難多了去了，然后因?yàn)楹髞?lái)有了規(guī)管，礦難死亡人數(shù)就急劇的下降。

　再分配能力。那么這個(gè)能力是發(fā)展的更晚的。那么歐美國(guó)家用于社會(huì)保護(hù)的平均公共開(kāi)支占 GDP 的比重，1880 年的時(shí)候平均是 GDP 的 0.29%，就幾乎沒(méi)有，很少錢(qián)花在這種。一直到 1930年，也才是它的中位數(shù)也才是 GDP 的 1.66%，也是基本上沒(méi)有花

　什么錢(qián)，花在社會(huì)福利上。社會(huì)福利的真正的開(kāi)始，在西方國(guó)家開(kāi)始是要到二戰(zhàn)以后，而且福利的引進(jìn)、福利的擴(kuò)張往往跟戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)，往往跟戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)。原因也很簡(jiǎn)單，你不給人家福利，人家?guī)湍愦蛘袒貋?lái)找不到工作怎么辦？你不給人家福利，人家打仗傷殘了怎么辦？打仗的時(shí)候，身體健康的男丁都出去打仗了，生產(chǎn)誰(shuí)來(lái)維持，婦女走上了工作崗位，你給他什么保證？所以戰(zhàn)爭(zhēng)往往促進(jìn)了福利的擴(kuò)張。所以有一本講福利擴(kuò)張的書(shū)就叫，標(biāo)題就叫 FortheSoldierandMother，為了母親和戰(zhàn)士。

　所以一戰(zhàn)以后有一次小小的擴(kuò)張，二戰(zhàn)以后有一個(gè)更大的擴(kuò)張，都是比較近的一些事情。這是基礎(chǔ)性國(guó)家能力的前世。

　今生，基礎(chǔ)性國(guó)家能力的今生，基礎(chǔ)性國(guó)家能力是這樣一種東西。你把它建立好了以后，不是一個(gè)一勞永逸的事情。因?yàn)樵诓煌�的時(shí)代，基礎(chǔ)性的國(guó)家能力的實(shí)現(xiàn)方式是需要變化的，是需要調(diào)整。否則你以前已經(jīng)建立的基礎(chǔ)性國(guó)家能力也可能流失。

　實(shí)際上到了 20 世紀(jì)的 70 年代，西方二戰(zhàn)以后，西方資本主義黃金時(shí)代形成了一些東西，到了 70 年代中期的時(shí)候就碰到了很多麻煩。我這邊推薦兩個(gè)人，一個(gè)人叫塞繆爾·亨廷頓，這個(gè)人是哈佛大學(xué)政治系的一個(gè)教授，他的政治觀點(diǎn)，我是極度的不贊成，但是這個(gè)人他思考問(wèn)題的方式，我覺(jué)得是值得稱(chēng)道的。他就是底線思維，為美國(guó)來(lái)底線思維。比如說(shuō)他 1968 年寫(xiě)了一本書(shū)叫《變化社會(huì)中的政治秩序》。1968 年是什么時(shí)候？1968 年是全世界革命潮流風(fēng)起云涌的時(shí)候，中國(guó)有文化大革命，美國(guó)也

　一樣，有反越戰(zhàn)，各種各樣的。

　所以他們當(dāng)時(shí)覺(jué)得這是很大的政治秩序出了問(wèn)題了，所以亨廷頓在這本書(shū)的第一頁(yè)第一句話是這樣說(shuō)的，他說(shuō)辨別一個(gè)政治制度，很多人是以這個(gè)政治制度的形式來(lái)判斷，form。美國(guó)是民主的，蘇聯(lián)不是。他說(shuō)這個(gè)是次要。真正判斷一個(gè)政治制度的最重要的是這個(gè)制度有沒(méi)有能力干事，國(guó)家能力，這是第一位的，他說(shuō)在這個(gè)意義上蘇聯(lián)跟美國(guó)是一樣，其他很多第三世界國(guó)家是另一類(lèi)。他強(qiáng)調(diào)維持這個(gè)基本秩序的重要性。1968 年。1975 年，同樣是他執(zhí)筆寫(xiě)了一個(gè)報(bào)告，這是美國(guó)、歐洲、日本有個(gè)叫三邊委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)今天還在，寫(xiě)了一個(gè)報(bào)告叫做《民主的危機(jī)》。他說(shuō)我們現(xiàn)在民主制度出現(xiàn)危機(jī)了，整個(gè)西方國(guó)家，這個(gè)民族需要治理能力，我們現(xiàn)在缺乏這個(gè)能力。蘇聯(lián)垮臺(tái)以后，他一時(shí)腦筋發(fā)熱，寫(xiě)了一本書(shū)叫《民主的第三波》，就是民主現(xiàn)在來(lái)了，現(xiàn)在第三波了，好像全世界都變成民主了。但過(guò)了幾年以后，他就發(fā)現(xiàn)不是那么回事。他更著名的一本書(shū)叫《文明的沖突》，TheClassofCivilizations ， 他 臨 死 的 時(shí) 候 寫(xiě) 了 一 本 書(shū) 叫《whoarewe》我們是誰(shuí)？他發(fā)現(xiàn)美國(guó)的國(guó)家認(rèn)同現(xiàn)在出現(xiàn)大的問(wèn)題，在加州很快白人就是少數(shù)。所以他是底線思維，他考慮的都是我剛才講的一些能力，認(rèn)同能力、再分配能力以及強(qiáng)制能力這些東西。

　他有個(gè)學(xué)生叫福山，一個(gè)在美國(guó)長(zhǎng)大的日本人，他也來(lái)這個(gè)地方講過(guò)，他 1989 年寫(xiě)了一篇很著名的文章，叫《歷史的終結(jié)》。

　然后 1992 年把這篇文章擴(kuò)張成一本書(shū)，標(biāo)題也叫《歷史的終結(jié)》。他們當(dāng)時(shí)太幼稚了，看到蘇聯(lián)垮臺(tái)了，就覺(jué)得世界已經(jīng)，找到了解決世界所有問(wèn)題的方案，歷史就終結(jié)了，人類(lèi)已經(jīng)知道了答案，就是搞一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，搞一個(gè)民主社會(huì)，所有問(wèn)題都可以解決了，他一時(shí)興起，寫(xiě)的這些東西。但是再過(guò) 10 年他就沒(méi)有那么樂(lè)觀了。所以到 2004 年，他寫(xiě)的《國(guó)家構(gòu)建：21 世紀(jì)理和世界秩序》，開(kāi)始講 statebuilding，講國(guó)家能力的建設(shè)，到最近的兩本書(shū)《政治秩序的起源》上卷和下卷，他就更強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力，民主在他這個(gè)地方已經(jīng)變成是后邊的事情，你先把國(guó)家能力解決好，國(guó)家能力沒(méi)解決好，民主先少談，不然的話就會(huì)出現(xiàn)叫政治衰敗，叫Politicaldecay。他認(rèn)為美國(guó)現(xiàn)在就是處于 Politicaldecay 這個(gè)過(guò)程中間，因?yàn)槟慊�礎(chǔ)性的一些國(guó)家能力，現(xiàn)在實(shí)際上是被腐蝕掉，沒(méi)有重建。

　所以看今天世界上的各種各樣的危機(jī)，也可以看得很清楚，很多國(guó)家的危機(jī)都跟他們的基礎(chǔ)性的國(guó)家能力有關(guān)系。比如說(shuō)在第三世界國(guó)家，大量的國(guó)家是強(qiáng)制能力有問(wèn)題，就國(guó)家不能壟斷合法使用暴力的權(quán)利。濡化能力有問(wèn)題，就是不能形成在民眾里邊實(shí)現(xiàn)一種共同的認(rèn)同感。前南斯拉夫我剛才已經(jīng)提到了，我就不講了。歐美也是一樣，歐美到六七十年代，甚至到 80 年代，他們還很自以為是，很自信，覺(jué)得他們這套體系可以容納任何人。

　再后來(lái)難民來(lái)了，他們開(kāi)始還以為我這個(gè)制度是有包容性的，我給你提供我這個(gè)制度所有的優(yōu)勢(shì)的東西，你進(jìn)來(lái)以后你會(huì)認(rèn)同

　我，問(wèn)題就解決了。

　但顯然沒(méi)有這樣做，現(xiàn)在到歐洲那些國(guó)家以前非常自信的，包括瑞典。現(xiàn)在有外國(guó)背景，就是在外國(guó)出生或者父母是外國(guó)人的這樣的人口，占在瑞典的人口比重上升得很快，擔(dān)心又來(lái)了。各種各樣的所謂的今天叫民粹主義，實(shí)際上是一些極端主義的東西開(kāi)始出現(xiàn)。所以在歐美國(guó)家，包括美國(guó)，特朗普要建強(qiáng)也罷，干什么也罷，大量都跟他們的基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，這個(gè)碰到問(wèn)題有關(guān)系。這是我講的第一部分。

　二、 中國(guó) 國(guó)家 治理的歷史階段

　無(wú)治（ 1851 —9 1949 年）

　第二部分中國(guó)國(guó)家治理的歷史階段，這個(gè)我剛才講了，講這一段的目的是要從長(zhǎng)視野的角度來(lái)看我們今天處在什么地方。有些時(shí)候你不從長(zhǎng)的視野來(lái)看的話，你不清楚我們現(xiàn)在處在哪個(gè)階段，這是我的看法。

　如果回顧過(guò)去，150 多年，差不多一百六七十年了。中國(guó)的國(guó)家治理，按我的梳理走過(guò)了三個(gè)階段。這三個(gè)階段如果用英文詞來(lái)講，它用的是同一個(gè)詞根的詞。第一個(gè)階段英文叫做Ungovernability，就是沒(méi)法治理，叫無(wú)治，1851 到 1949。第二個(gè)階段是從 1950 到 1982，這個(gè)階段英文叫 Government，這個(gè)詞它既可以解釋成政府，也可以解釋成一種統(tǒng)治行為。第三個(gè)階段是從 1983 年到 2019 年，我把這叫 Governmence，這個(gè)時(shí)候的國(guó)家管理方式開(kāi)始發(fā)生變化，已經(jīng)發(fā)生變化，就是除了國(guó)家這個(gè)主

　體以外，其它的主體也參與到了這個(gè)國(guó)家治理里邊。所以我把它叫做共治。這地方寫(xiě)的時(shí)間都是大致的，也不是說(shuō)到 1982 年突然發(fā)生變化了，1983 年突然發(fā)生變化了，是一個(gè)大致的模糊的東西�？梢栽缫稽c(diǎn)晚一點(diǎn)。因?yàn)橛行┦虑榘l(fā)生早一點(diǎn)，有些事情發(fā)生晚一點(diǎn)。

　第一階段，在 1851 年到 1949 年這個(gè)階段，按照我剛才講的這些基礎(chǔ)性的國(guó)家能力，就是都不太具備，也不是說(shuō)在所有的時(shí)間，所有的能力就完全沒(méi)有，只是說(shuō)所有時(shí)間、所有這個(gè)方面這些能力都挺弱的，有些時(shí)候是全面的弱，全面的弱，我就不能去細(xì)講，不能細(xì)講。

　為什么 1851 年？大家知道太平天國(guó)在這以前開(kāi)始發(fā)生了，1851 年出現(xiàn)一件事，就是清朝不得不動(dòng)用漢族的人來(lái)組建這個(gè)正規(guī)軍以外的民兵，來(lái)跟太平戰(zhàn)國(guó)打仗，來(lái)維持各地的秩序，這樣才有曾國(guó)藩組織湘軍，然后后面有淮軍，在八旗和綠營(yíng)以外出現(xiàn)了新的軍隊(duì)，就是說(shuō)清朝基本上以前是不允許漢人來(lái)染指軍隊(duì)的指揮的，所以有個(gè)標(biāo)志性的事情。

　缺乏強(qiáng)制能力。從晚清到民國(guó)，幾乎可以說(shuō)沒(méi)有任何一股政治勢(shì)力可以在中國(guó)全境壟斷合法使用暴力的權(quán)力。這個(gè)我就不去細(xì)講了，每一個(gè)每一段都需要去證明我的說(shuō)法的話，要講很多事，我就不去細(xì)講了，就是在 1851 到 1949 都是如此。

　缺乏汲取能力。清代的時(shí)候，當(dāng)然沒(méi)有人做過(guò)非常系統(tǒng)這方面的估算。有一個(gè)哈佛大學(xué)的一個(gè)教授，他的估算是清代的財(cái)政

　收入從來(lái)沒(méi)有超過(guò) GDP 的 4%，實(shí)際上大量時(shí)間是低于 4%的。那么最近這些年，又有一些人，有些年輕的學(xué)者做了一些估算，實(shí)際上從明以后中國(guó)的汲取能力是下降，就是國(guó)家稅收占 GDP 的比重是下降的。日本實(shí)際上是一直比中國(guó)高，在很長(zhǎng)時(shí)間里面就在19 世紀(jì)，18 世紀(jì)、19 世紀(jì)都比中國(guó)高。

　那么在民國(guó)的前期，1911 年到 1927 年，尤其是在 1916 到1928 年間，幾乎沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制。歷屆北洋政府在很大程度上依賴(lài)的是國(guó)內(nèi)外的借貸生存，也是汲取能力不夠，就只有賭明天。

　那么國(guó)民黨時(shí)期大概只有 1928 年到 1936 年，他有一個(gè)這個(gè)統(tǒng)治，但他也不能在全境統(tǒng)治，它最重要的統(tǒng)治還是南京周邊的三四個(gè)省，他也比較這個(gè)穩(wěn)固的統(tǒng)治，所以它的財(cái)政收入占 GDP的比重大概最好的一年 1936 年，大概是國(guó)民收入的 8.8%。我剛才講，歐美國(guó)家在 19 世紀(jì)末都已經(jīng)達(dá)到 9.6%就是平均，所以也是比較低的。

　濡化能力，濡化能力是一個(gè)很大的問(wèn)題，在那個(gè)時(shí)候的中國(guó)，這個(gè)孫中山是深有體會(huì)。就是大家都生活在這土地上，但大家很多人并沒(méi)有覺(jué)得自己是一個(gè)中國(guó)人，還是認(rèn)為自己什么哪個(gè)村的人，哪一個(gè)家族的人。所以孫中山一生中間據(jù)統(tǒng)計(jì)至少有 25 次提到過(guò)一片散沙、一盤(pán)散沙或者散沙，大概有二三十次。他最早是1912年中華民國(guó)剛剛成立以后提到這個(gè)詞，最晚的是1924年，這已經(jīng)距他去世不到一年的時(shí)間了。他最后是這樣講，他說(shuō)雖有

　四萬(wàn)萬(wàn)人結(jié)合成一個(gè)中國(guó)，實(shí)在是一片散沙，弄到今日，是世界上最貧弱的國(guó)家，處國(guó)際中最低下的地位。人為刀俎，我為魚(yú)肉，我們的地位在此時(shí)最為危險(xiǎn)。如果再不留心提倡民族主義，結(jié)合四萬(wàn)萬(wàn)人成一個(gè)堅(jiān)固的民族，中國(guó)便有亡國(guó)滅種之憂。他說(shuō)中國(guó)是世界上最貧弱的國(guó)家，這不是夸張的。在當(dāng)時(shí)中國(guó)就是世界上最貧弱，不是一般的貧弱，是最貧弱。1950 年人均 GDP 把中國(guó)放到所有的非洲國(guó)家中間進(jìn)行排名。中國(guó)也是最后四五名。絕大多數(shù)的非洲國(guó)家，所謂的撒哈拉以南的非洲國(guó)家，都比當(dāng)時(shí)的中國(guó)人均 GDP 要高，有些時(shí)候不是高一點(diǎn)點(diǎn)，是高幾倍甚至十倍，所以當(dāng)時(shí)最貧弱。

　其中一個(gè)很重要的原因是中國(guó)雖然大，統(tǒng)治的疆域雖然大，但國(guó)家認(rèn)同是一個(gè)極大的問(wèn)題。所以開(kāi)始是遼東半島被占，東北全境被占，然后華北一下子就變成說(shuō)華北我要自治，然后怎么樣，中國(guó)人當(dāng)時(shí)因?yàn)闆](méi)有穩(wěn)定的國(guó)家認(rèn)同，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

　所以孫中山講的三民主義，第一條就是民族主義，因?yàn)殄�化能力有�?wèn)題，所以當(dāng)時(shí)中國(guó)碰到的危機(jī)是全面危機(jī)。這位的名字叫鄒讜，1999 年去世的，以前是芝加哥大學(xué)的政治學(xué)教授，他是我的老前輩，他爹是國(guó)民黨元老周魯，所以他是國(guó)民黨的高干子弟，熟悉這一整套東西。他的看法是在這個(gè)時(shí)期，中國(guó)是一種全面的崩潰。他說(shuō)，民主國(guó)家，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府全部都碰到了危機(jī)，是全面危機(jī)。他有一個(gè)看法，一直堅(jiān)持到他死，他說(shuō)碰到全面危機(jī)的時(shí)候，你需要找到一個(gè)全面的解決方案，叫做

　Totalisticsolution，需要一個(gè)全面的解決方案，因?yàn)槟闩龅降氖侨�面的危機(jī)，小敲小打，貼狗皮膏藥，修修補(bǔ)補(bǔ)都不行，要有一個(gè)全面的解決方案。

　這個(gè)解決方案誰(shuí)提供的，中國(guó)共產(chǎn)黨、毛澤東。我們看看這是毛澤東 1949 年 9 月 30 號(hào)建國(guó)前兩天講的話，他提供的就是一個(gè)全面的解決方案。他說(shuō)我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來(lái)，我們應(yīng)當(dāng)將全中國(guó)絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國(guó)散漫無(wú)組織的狀態(tài)。舊中國(guó)里有那么多人，但英國(guó)幾個(gè)炮艦就把你打敗了，隨便來(lái)個(gè)什么人就把你一塊土地拿走了。然后一個(gè)小日本，就占你中國(guó)的大片的大好河山，因?yàn)槟銢](méi)有組織，你就面臨著全面的危機(jī)。所以我現(xiàn)在要把所有的人組織起來(lái)，這就是一個(gè)全面的解決方案。

　現(xiàn)在回頭看，有人會(huì)批評(píng)是不是過(guò)了？但不要忘了毛澤東自己反復(fù)講一句話，他在一生里面講過(guò)這個(gè)話，講了多少次，就是矯枉必須過(guò)正。你一張紙本來(lái)是這么彎曲的，你想讓它平下來(lái)，必須要把它彎過(guò)去才能平下來(lái)，所以矯枉必須過(guò)正。這樣的話才從無(wú)治變成了獨(dú)治。

　獨(dú)治（ 1950 —2 1982 年）

　國(guó)家作為一個(gè)主體，不允許其他的主體來(lái)染指國(guó)家治理，變成獨(dú)治，是矯枉過(guò)正，但幾乎也是必須的。

　在這個(gè)時(shí)期，這七項(xiàng)國(guó)家的基本能力，它的實(shí)現(xiàn)方式不完全一樣。頭三項(xiàng)強(qiáng)制、汲取和濡化主要是依靠正式的國(guó)家機(jī)器，正

　式的國(guó)家機(jī)構(gòu)，黨政組織正式的來(lái)做。后四項(xiàng)它是國(guó)家能力，但是，不是主要靠正規(guī)的國(guó)家機(jī)器來(lái)做，而是靠城鎮(zhèn)里邊靠單位，農(nóng)村里邊靠社隊(duì)。所有人在城鎮(zhèn)都組織到單位體系里邊去，農(nóng)村里邊都組織到社隊(duì)體系里面去，每一個(gè)單位和社隊(duì)都變成了準(zhǔn)國(guó)家機(jī)器，它不是國(guó)家機(jī)器，但扮演國(guó)家機(jī)器的角色，我們今天回頭批評(píng)，叫做政社合一、政企合一。但當(dāng)時(shí)這樣做有它當(dāng)時(shí)的歷史的必然性和必要性。

　在這個(gè)階段，強(qiáng)制靠著解放軍、人民警察；汲取靠的是各級(jí)財(cái)政部門(mén)，而且當(dāng)時(shí)汲取一種很簡(jiǎn)單的方式是企業(yè)上繳利潤(rùn)；濡化...

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