關于推動人大監(jiān)督工作質效的思考

　**年 12 月 30 日，中共中央印發(fā)了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，這是黨中央加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的重要決策部署。地方人大作為地方國家權力機關，對國有資產(chǎn)負有不容推卸的監(jiān)督責任，要主動作為、勇于擔當。面對新形勢新任務新要求，如何加強地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，成為當前地方人大工作研究的重要課題。結合我市國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，就加強地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的路徑作些探討。

　一、目前我市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的基本情況 近年來，市政府及國有資產(chǎn)等有關部門積極推動市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理改革工作，**年，整合重組了**集團、建設集團、實業(yè)集團、綠發(fā)集團、****旅游集團、土地發(fā)展集團；新組建了市金融控股有限公司和資產(chǎn)投資運營管理有限公司，由市財政局履行出資人的監(jiān)管職責；將**新區(qū)投資開發(fā)有限公司、**工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設有限公司和**工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設有限公司等 3 家園區(qū)公司，授權相應園區(qū)管委會管理；將位于**新區(qū)的**高新技術園區(qū)公司授權實業(yè)集團管理。**年，重新組建了市自然資源管理局，對全市自然資源國有資產(chǎn)管理進行了重新整合。

　情況表明：經(jīng)第三輪整合重組后，國有企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理工作成效顯現(xiàn)。一是實力顯著提升。市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)近 900 億元，比第一輪整合重組前增加680 億元，增長 3 倍，凈資產(chǎn)超過 360 億元，增加 220 億元，增長 1.6 倍；二是監(jiān)管日益完善。圍繞“管程序、管風險、管投向”，構建權責對等、運行規(guī)范、風險控制有力的投資監(jiān)督管理體系，厘清國資委與企業(yè)的權責邊界，嚴格重大項目審批管理，劃清企業(yè)投資行為底線。以管資本為主，改進國資監(jiān)管方式，制定了權責清單和“放管服”清單，研究制定了《**市屬國有企業(yè)功能分類考核的指導意見》等一系列政策，引導企業(yè)適應市場化、專業(yè)化、實體化要求，更好地服務于全市發(fā)展戰(zhàn)略；三是業(yè)務延伸拓展。鞏固提升主營業(yè)務，積極拓展新領域、新業(yè)態(tài)，通過產(chǎn)業(yè)投資、設立基金、升級資質等方式，創(chuàng)新國有資本運作模式，探索構建設計、監(jiān)理、施工及工程物資供應等工程建設業(yè)務總承包全產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)實體化運作轉型升級初見成效；四是職能明顯增強。發(fā)揮引領帶動和融資平臺作用，大力支持**新區(qū)、延平新城開發(fā)建設及重大工程、重點產(chǎn)業(yè)建設發(fā)展，市

　國資委所出資企業(yè)合計融資余額 417 億元，比**年底增加 6.12 億元。

　我市在推進國有企業(yè)國有資產(chǎn)的改革和重組等方面取得了一定的實效，但依然存在三個方面突出問題：一是債務負擔重，融資能力不強。**年末，市國資委所出資企業(yè)合計融資余額 410.9 億元，利息支出 19.08 億元；直接監(jiān)管的 6 家集團公司融資余額(扣除市屬企業(yè)間借款)233.27 億元，利息支出 10.29 億元，現(xiàn)有現(xiàn)金流難以支撐企業(yè)還本付息，這些債務近幾年達到還款高峰期。受金融政策趨緊和企業(yè)現(xiàn)金流偏少影響，持續(xù)融資能力嚴重弱化，難以滿足建設發(fā)展需要；二是市場化程度低，內生動力不足。市屬國有企業(yè)優(yōu)質有效資產(chǎn)比重極低，在總資產(chǎn)近 900 億元、凈資產(chǎn)超 360 億元中，經(jīng)營性資產(chǎn)不到 40 億元，難以產(chǎn)生持續(xù)性營業(yè)收入和現(xiàn)金流，盈利能力弱。市場化改革有待深化，自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的市場主體素質、能力、作用不強。部分國企改革歷史遺留問題尚未完全解決，歷史包袱較重；三是管理和專業(yè)人才缺乏，激勵機制不活。懂市場善經(jīng)營的管理人才極度匱乏，高級專業(yè)技術人才流失嚴重，招聘高素質人才困難多，干部隊伍年齡結構老齡化特征凸顯，在薪酬分配、績效考評、選人用人等方面尚未形成激勵國企人才擔當作為、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有效機制與良好環(huán)境。

　二、當前地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)存在的主要問題 綜合分析我市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的基本情況，當前，地方人大監(jiān)督國有資產(chǎn)方面存在以下突出問題：

�。ㄒ唬┱J識重視不足。憲法規(guī)定一切權力屬于人民。人大是權力機關，是最能代表全民對國有資產(chǎn)行使監(jiān)督權的機構。但由于各種因素的制約，這個憲法理念并未在實際中得到重視和踐行，不僅是政府，就是人大本身也認識不夠，對國有資產(chǎn)的監(jiān)督長期處于缺位的狀態(tài)。就我市而言，市人大常委會財經(jīng)工委作為市國資委對口聯(lián)系的工作機構，對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作在**年以前僅限于一般的工作聯(lián)系，并沒有開展實質性的監(jiān)督管理工作。直至**年 5 月， **年 9 月，市人大常委會先后二次分別根據(jù)全口徑預算要求和中發(fā)〔**〕33 號文件精神，組成調研組開展國有企業(yè)經(jīng)營和國有資產(chǎn)管理情況的調研，并向市人大常委會會議提交《調研報告》進行審議。但從調研內容看，二次調研只是涉及市屬國有企業(yè)國有資產(chǎn)部分，對“金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源國有資產(chǎn)”等尚未涉及。

�。ǘ�）立法定位不清。具體的法律法規(guī)上，缺乏明確的法律條文支撐。如：

　地方人大常委會開展工作依據(jù)的地方組織法、預算法、監(jiān)督法等都沒有明確規(guī)定人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的條文；有關國有資產(chǎn)的統(tǒng)一立法只有企業(yè)國有資產(chǎn)法。但該法僅在第 63 條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權。”該法對監(jiān)督主體的設置僅限于人大常委會，對監(jiān)督方式的規(guī)定過于單一、籠統(tǒng)，從一定程度上僅具有宣示意義，難以形成制度化約束。

�。ㄈ�）覆蓋不夠完整。國有資產(chǎn)包括：國有企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等四類國有資產(chǎn)（以下簡稱“四類國有資產(chǎn)”）。從法理上講，所有國有資產(chǎn)都應該納入人大的監(jiān)督，但目前僅有經(jīng)營性國有資產(chǎn)受企業(yè)國有資產(chǎn)法的約束納入人大監(jiān)督視野。由于國有資產(chǎn)規(guī)模大、種類多，底數(shù)還不完全清楚。如：資源性國有資產(chǎn)管理起步晚，基礎制度不健全，對什么是資源、什么是資產(chǎn)的界定，資產(chǎn)包括哪些內容等，在認識上還存在分歧�，F(xiàn)有資源性國有資產(chǎn)多以實物資產(chǎn)進行計量，缺乏健全的評估辦法和評價標準，還不能做到以價值資產(chǎn)形態(tài)進行統(tǒng)計和核算。

　（四）監(jiān)督能力薄弱。突出表現(xiàn)為力量不足，缺乏專業(yè)人員。我市人大財經(jīng)委是**年才成立的，大部分委員由人大代表兼職組成；現(xiàn)有市人大常委會財經(jīng)工委做為工作機構，工作人員僅三人，且均非財經(jīng)類專業(yè)人員，缺乏熟悉掌握公司法、預算法、會計法等法律和金融知識，不精通資本經(jīng)營等投融資業(yè)務，在國有資產(chǎn)監(jiān)督的具體工作方面不夠專業(yè)和深入。

　 （五）監(jiān)督不夠到位。當前，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理改革正在深化推進，體制還不完全順暢，國有資產(chǎn)管理狀況公開性、透明度遠遠不夠，人大監(jiān)督所需的信息還不夠充分。由于政府很少向人大常委會專門報告國有資產(chǎn)經(jīng)營管理情況，僅在人代會的政府工作報告中簡略提及。人大代表在審議政府工作報告時，只能獲得粗略的信息，無法有針對性地提出監(jiān)督審議意見。如：按照全口徑預算要求，從**年開始，我市才將“一般性公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”列入人大年度預決算審查。但即使這樣，“國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”這兩部分內容，也僅是幾組簡單數(shù)字，象征性意義凸顯。

　三、拓展地方人大國有資產(chǎn)監(jiān)督路徑的幾點建議

　今年 4 月，全國人大常委會通過了《十三屆全國人大常委會貫徹落實〈中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見〉五年規(guī)劃（**—2022）》（以下簡稱《五年規(guī)劃（**—2022）》），明確提出，經(jīng)過 5 年努力，全面摸清國有資產(chǎn)家底，理清國有資產(chǎn)管理體制機制，建立健全國有資產(chǎn)管理情況報告和監(jiān)督制度，并對年度議題安排、推動健全報告制度、加強監(jiān)督、推進立法等方面都提出了明確的目標要求和具體任務，為人大開展國有資產(chǎn)監(jiān)督工作指明了方向和路徑。

�。ㄒ唬�營造人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的良好環(huán)境 強化人大國有資產(chǎn)的監(jiān)督職能，實現(xiàn)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，是管好用好國有資產(chǎn)，加強人民當家作主制度保障的重要舉措，對切實摸清國有資產(chǎn)家底，向全民報告全口徑國有資產(chǎn)的“明白賬”，提高國有資產(chǎn)管理公開透明度，提升國有資產(chǎn)管理公信力，推進國有資產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。必須抓好三個環(huán)節(jié)：

　1、堅持黨的領導。地方人大要積極爭取同級黨委重視和支持，爭取黨委印發(fā)《關于加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作的的意見》，保證人大依法行使監(jiān)督權。人大常委會黨組要把這項改革，作為全局性工作始終抓在手里，充分發(fā)揮把方向、管大局、保落實的作用，堅決克服畏難情緒和觀望思想，對于改革中的重大事項，第一時間向同級黨委報告，及時研究解決改革中遇到的困難和問題，確保各項工作落到實處。

　2、做實人大工作。要抓緊建章立制，制定“人大常委會監(jiān)督國有資產(chǎn)暫行辦法”或實施方案，對“國有資產(chǎn)監(jiān)督的主體、內容 、方式和程序、工作協(xié)作機制”等做出明確規(guī)定，并就聽取和審議國有資產(chǎn)管理情況報告作出了制度性安排。要加快相關立法�！段迥暌�(guī)劃（**—2022）》提出要推進國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督立法的要求。地方人大常委會要在積極參與國家、省上相關立法工作的同時，充分行使立法權，制定關于城市建設環(huán)境保護和生態(tài)建設方面的地方性法規(guī)，以法定形式將生態(tài)資源國有資產(chǎn)納入人大監(jiān)督視野中。

　3、加強協(xié)調配合。人大與政府的工作目標是一致的，要堅持寓支持于監(jiān)督之中。地方人大及有關專門委員會要切實擔負起主體責任，充分發(fā)揮好引導與推動作用。政府是報告工作的主體，應主動接受人大監(jiān)督；政府相關部門應主動加強與人大專門委員會的聯(lián)系溝通，認真做好關于國有資產(chǎn)管理情況和預算決算報

　告工作。

�。ǘ�）增強人大履行監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力 人大監(jiān)督的是國有資產(chǎn)經(jīng)營管理情況，不是直接管理國有資產(chǎn)。要堅持依法監(jiān)督，創(chuàng)新方式方法，實行全方位監(jiān)督。

　1、建立人大國有資產(chǎn)監(jiān)督評價指標體系。要緊扣人大常委會審議監(jiān)督的重點和特點，突出貫徹落實黨中央、省、市決策部署情況、人民群眾獲得感及滿意情況，體現(xiàn)不同種類國有資產(chǎn)性質、功能，全面、客觀、科學、準確地評估政府對國有資產(chǎn)的管理情況。人大常委會或財經(jīng)專門委員會可以聘請第三方機構，對政府國有資產(chǎn)管理情況進行專業(yè)評估、績效評價。

　2、強化人大履行監(jiān)督職能隊伍建設。隨著民主法治建設進程的加快，人大常委會開展審查監(jiān)督面臨的要求更高、范圍更廣、任務更重，機構和人員薄弱、能力不相適應的矛盾突顯。特別是與全口徑預算監(jiān)督審查的要求比，機構設置和人力都不能滿足需要。因此，要抓緊設立人大常委會國有資產(chǎn)監(jiān)督專門機構，設置專門崗位，配備財經(jīng)、審計等專業(yè)人員，作為國有資產(chǎn)全民所有者代表履行委托人監(jiān)督責任的具體實施執(zhí)行者，確保人大監(jiān)督手段健全、作用可靠、效果明顯，提高人大監(jiān)督的權威性和法律效力。要加強專業(yè)培訓，提高人大干部和人大代表履行監(jiān)督國有資產(chǎn)的能力。要提供專門服務。例如聘請律師、會計師、資產(chǎn)評估師、投資分析師等專業(yè)技術人員為履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職權所需要的專業(yè)技術咨詢。

　3、探索人大國有資產(chǎn)監(jiān)督工作聯(lián)動機制。要將推進地方各級人大國有資產(chǎn)管理信息聯(lián)網(wǎng)作為十分重要的工作來抓，督促政府將所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，組織開展國有資產(chǎn)清查核實和評估確認，統(tǒng)一方法和要求，建立全口徑國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，全面完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等情況，搭建信息共享平臺，實現(xiàn)人大與政府及相關部門單位互聯(lián)互通，自覺接受人大監(jiān)督。

�。ㄈ�）健全完善人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的各項機制 《五年規(guī)劃（**—2022）》對今后五年人大監(jiān)督國有資產(chǎn)工作提出了具體的目標和要求，切實增強人大監(jiān)督國有資產(chǎn)職能，必須健全和完善以下幾項工作機制：

　1、建立政府向人大報告國有資產(chǎn)運營管理情況的制度。要堅持全口徑全覆蓋，積極推動政府及有關部門不斷規(guī)范和完善國有資產(chǎn)管理情況報告，規(guī)范報告內容、擴大報告范圍、完善評價指標體系，提高報告質量，做到“三個明確”:

　一是明確報告方式與要求。人大對國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督主要以聽取和審議政府報告的形式開展。政府應每年至少一次向同級人大專項匯報國有資產(chǎn)管理運營的情況，并接受人大代表的審議，聽取人大代表的意見、建議或質詢，若有重大投資項目還應另行報告。國有資產(chǎn)管理情況的年度報告采取綜合報告和專項報告相結合的方式，綜合報告全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況，專項報告分別反映“四類國有資產(chǎn)”管理情況。在每屆人大任期內，屆末年份政府向人大提交書面綜合報告并口頭報告；其他年份在提交書面綜合報告的同時就 1 個專項情況進行口頭報告。二是明確報告的重點內容。要根據(jù)各類國有資產(chǎn)性質和管理目標，確定各類國有資產(chǎn)管理情況報告重點，報告內容要真實、全面、準確、細化，既能反映一定時期的國資運營管理狀況，又能反映未來的國資運營、管理趨勢；既要反映現(xiàn)實的國資狀況，又要能提示潛在的風險。三是明確報告審議程序。人大要認真組織審議國有資產(chǎn)管理情況報告。審議前，人大有關專門委員會或工作機構應當組織考察或專題調研，收集整理各方面意見和建議；審議時，政府相關部門負責人要到會聽取意見、回答詢問；審議后，審議意見應及時轉交政府研究處理。

　2、建立人大對國有資產(chǎn)監(jiān)督的經(jīng)�；瘷C制。為便于報告制度與現(xiàn)行實踐有機銜接，要根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，制定國有資產(chǎn)管理情況報告的審議程序。在此基礎上，為進一步加大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督實效，要健全人大對國有資產(chǎn)管理情況的巡視制度，通過考察、專項調查等形式行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權；結合人大監(jiān)督計劃，定期對國有資產(chǎn)管理運營狀況進行評議；對國有資產(chǎn)處置特別是涉及金額巨大的資產(chǎn)處置等問題進行專題詢問，由政府及有關部門充分說明情況，作出合理解釋，必要時，可依法作出決議；明確規(guī)定政府要將人大的審議意見分解細化到相關部門研究處理，并在規(guī)定時間內向人大報告研究處理情況；要針對調研、審議提出的突出問題，提出分類整改問題清單，督促落實整改和問責要求，對涉嫌違紀違法或造成國有資產(chǎn)流失或其他損失的機構與個人，人大有權問責，并及時動議追究其法律責任。

　3、健全國有資本經(jīng)營預算監(jiān)督制度。人大加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，要與預算決算審查監(jiān)督緊密銜接，特別是要與對國有資本經(jīng)營預算決算、部門預算決算審查監(jiān)督相結合，建立起多層次多角度、既相互分工又有機銜接的人大國有資產(chǎn)報告和監(jiān)督機制。人大應按全口徑預算要求，對“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”進行審查，實現(xiàn)預算的統(tǒng)一審批。對國

　有資本經(jīng)營預算的批準、執(zhí)行和決算進行全程監(jiān)督，督促建立完整的經(jīng)營預算編制體系，包含政府層面的預算、出資人預算及各層次國有企業(yè)的預算；細化國有資產(chǎn)預算科目，增強透明度，強化對預算的調整、超支使用和科目之間資金調劑的審核與監(jiān)督；加強預算執(zhí)行的過程控制，實行預算執(zhí)行情況的定期分析和報告制度，并作為評價國資委及控股公司經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)；對國資委和控股公司在資本運營中的重大決策及其執(zhí)行過程進行監(jiān)督，防止造成國有資產(chǎn)的重大失控和流失。

�。ㄋ模�準確把握人大監(jiān)督國有資產(chǎn)的重點和方向 地方人大對國有資產(chǎn)的監(jiān)督不可能面面俱到，只有準確把握重點，才能確保監(jiān)督實效。一是監(jiān)督流向。國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，重點提供公共服務、保障和改善民生，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步等，規(guī)避政府的利益驅使，使國有資產(chǎn)朝人民群眾迫切需要、不破壞市場競爭秩序、能夠創(chuàng)造更大經(jīng)濟效用和社會效用的領域流動。要通過監(jiān)督防止因內部人為控制、政府官員尋租和部門之間利益博弈導致的國有資產(chǎn)形態(tài)、功能、使用領域變化和價值的流失。二是監(jiān)督績效。盈利應作為國有資產(chǎn)管理，特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的整體性目標。人大要加強對國有資產(chǎn)重大投資項目的績效水平進行監(jiān)督，督促政府建立預算考核和收益收繳制度，使企業(yè)經(jīng)營者的利益與所有者利益有效結合；要規(guī)范收益上繳比例和收益使用辦法，實現(xiàn)國有資產(chǎn)投入、收益和使用的良性循環(huán)，形成新的收益增長點；通過建立科學、明確的績效評價體系提升資產(chǎn)的收益率，實現(xiàn)效益最大化，防止運營過程中動態(tài)流失，促進可持續(xù)發(fā)展；要規(guī)范采購行為，將投融資公司大額采購納入公開招投標，保障國有資產(chǎn)的有效使用。三是監(jiān)督融資。要積極推動國有企業(yè)與社會資本的規(guī)范運作，引導社會資本共同投資經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，按照“利益共享、風險共擔”的原則，實行市場化經(jīng)營，依法合規(guī)開展市場化融資。要健全金融監(jiān)管體系，切實加強政府舉債行為的監(jiān)管，健全舉債融資機制，嚴格管控政府債務，改善企業(yè)資產(chǎn)結構，推動投融公司轉型升級；要樹立資金借得來、用得好和還得起理念，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，增強投融資公司的綜合實力。

　關于推動人大監(jiān)督工作質效的思考

　習近平總書記在**工作期間，兼任市人大常委會主任，親自領導、親身參與**的法治發(fā)展事業(yè)，他尤其注重加強法規(guī)的實施，強調“要堅持把法律法規(guī)實施情況的檢查監(jiān)督放在同立法同等重要的位置”。地方性法規(guī)作為我國法律體系中的重要組成部分，依據(jù)本地區(qū)實際需要和具體情況制定，其針對性和可操作性相較于法律而言更強，其有效實施能夠更好地發(fā)揮法的效用。地方人大及其常委會在制定地方性法規(guī)后，還應切實擔負起憲法法律賦予的職責，采取多種形式加強行政、執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法規(guī)得到正確有效實施，切實發(fā)揮好地方性法規(guī)在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設中的重要作用。

　一、**市人大及其常委會加強地方性法規(guī)有效實施的主要做法 習近平總書記在**工作 6 年間，帶領**市人大常委會聽取審議、考察檢查、執(zhí)法檢查法律法規(guī) 200 多部（次），每次常委會會議都安排聽取 1-2 個法律法規(guī)執(zhí)行情況匯報，對于頒布實施滿一周年的法規(guī)，都會視法規(guī)實施情況，采取調研考察、執(zhí)法檢查等方式開展監(jiān)督，有力推動法律法規(guī)得到正確有效實施。

　歷屆**市人大及其常委會牢記總書記囑托，認真?zhèn)鞒泻霌P習近平總書記留下的寶貴思想和精神財富，繼往開來地在加強法規(guī)有效實施、構建法規(guī)實施大格局上進行了深入的探索實踐，形成了一套較為系統(tǒng)的工作體系。

　（一）堅持人民代表大會與常務委員會共同行使立法權，確保立法凝聚堅實廣泛的共識基礎 **市人大設立常委會 40 年來，在積極探索完善常委會立法工作的同時，亦注重發(fā)揮地方人民代表大會的立法職能，不斷探索立法形式的多樣化。**年2月，市第十一屆人民代表大會第四次會議審議通過《**市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，開大會立法之先河。該條例于**年初再次提請市人代會審議，對《條例》內容作出修正。**年 1 月，市人大常委會將《**市城市內河管理辦法》提請市第十五屆人民代表大會第三次會議審議。為配合開展好大會立法的審議工作，市人大常委會首次在大會期間組織代表考察活動，全體參會代表實地考察了**市聯(lián)排聯(lián)調、生態(tài)治水的成果，對制定法規(guī)的必要性和重要意義有了更深刻的認識，為法規(guī)的頒布、實施提前凝聚了廣泛的共識。該法規(guī)最終獲得高票通過，成為**首部以大會立法形式審議通過的法規(guī)。

�。ǘ�）堅持發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，確保法規(guī)質量得到有效保障 在立法工作中，注重加強組織協(xié)調，充分發(fā)揮人大及其常委會的主導作用，主要做法是：1.對中央和省、市委有要求、群眾有期盼、實踐有需要的立法項目，市人大常委會及時調整立法項目庫。如，為貫徹落實習近平總書記對垃圾分類作出的重要指示，**年把制定《**市生活垃圾分類管理條例》列入立法計劃；同年為解決問題突出、群眾反映強烈、市委重點關注的城市電動自行車管理亂象，及時將電動自行車管理立法項目追加入立法計劃，并全面提速立法步法；2.注重立法過程中的公開，力求最大限度凝聚立法共識。**年 9 月和 11 月，市人大常委會分別將《**市城市內河管理辦法》的草案稿和草案修改二稿向社會公開征求意見，系市人大常委會首次在一項法規(guī)立法過程中，兩次將草案全文向社會公開征求意見。3.有力督促政府及有關部門及時出臺配套實施細則。對法規(guī)要求政府制定配套實施細則的，市人大常委會相關工作機構采取密切與市政府及相關的溝通聯(lián)系，動態(tài)跟蹤了解制定進度，及時向常委會領導報告工作推進情況等舉措，推動法規(guī)條文真正落地（詳見表 1）。

�。ㄈ�）堅持在法規(guī)頒布實施后廣泛宣傳，確保廣大群眾尊法學法守法用法 市人大常委會注重把握宣傳規(guī)律與特點，加強法規(guī)的社會面宣傳，努力讓法規(guī)廣為人知，推動全社會形成尊法學法守法用法的良好氛圍。以《**市城市內河管理辦法》為例，為擴大宣傳覆蓋面，推動法規(guī)有效實施，在法規(guī)頒布前 4 個月，市人大常委會黨組專門研究制定了法規(guī)宣傳實施方案，把全市各級有關部門（單位）列入法規(guī)實施主體范圍，在全市廣泛深入開展法規(guī)宣傳工作。主要做法是：

　1.在法規(guī)頒布實施前精心策劃。組織召開法規(guī)頒布實施新聞發(fā)布會，市政府辦公廳牽頭組織執(zhí)法單位制作宣傳手冊、張貼畫、告示牌等系列宣傳產(chǎn)品，要求在法規(guī)頒布實施前一個月全部投放到位，并利用各單位網(wǎng)站、宣傳欄、自媒體等開展法規(guī)頒布實施預熱宣傳。

　2.在法規(guī)頒布實施后廣泛宣傳。在**日報、**人大網(wǎng)站刊發(fā)法規(guī)全文及法規(guī)解讀；結合當年開展的水污染執(zhí)法檢查，了解各有關單位推動《辦法》宣傳的情況。同時由市政府辦公廳牽頭，各有關部門配合，通過采取在戶外顯示屏及公交車多渠道多載體投放公益廣告片、向全體市民推送公益短信息、在全市出租車車頂廣告屏投放宣傳短語、中心城區(qū)社區(qū)開展一次宣傳欄專題宣傳和舉辦一場普法講座、列入“七五”普法內容和年度普法考試內容、組織法規(guī)進校園宣傳活動等

　多種形式，在全市范圍內深入開展普法活動。

　（四）堅持對法規(guī)實施情況開展監(jiān)督，確保法規(guī)得到嚴格遵守和執(zhí)行 牢記總書記“在提高監(jiān)督質量上下功夫，把監(jiān)督工作落到實處”的重要囑托，不斷完善監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行實施的機制。1.建立完善執(zhí)法檢查工作機制，堅持在每一部法規(guī)頒布實施后條件成熟時開展執(zhí)法檢查（詳見表 2），每年都選出重要的法規(guī)，由市人大常委會主任擔任組長，廣泛開展明察暗訪、問卷調查，確保準確摸清實情。2.完善審議意見交辦環(huán)節(jié)，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，采取審議意見附問題清單的模式，打包向市政府交辦，提升問題整改落實的針對性和時效性。3.增設滿意度測評環(huán)節(jié)，交辦審議意見和問題清單后，配套跟進對審議意見辦理情況開展?jié)M意度測評，做到敢于動真碰硬，真正讓人大監(jiān)督工作“長出牙齒”。

　（五）堅持建立法規(guī)實施情況報告制度，確保定期檢視法規(guī)實施情況 市人大常委會注重對法規(guī)實施情況開展動態(tài)監(jiān)督，建立聽取法規(guī)實施情況報告制度，使法規(guī)監(jiān)督工作逐步實現(xiàn)全面、連續(xù)和常態(tài)化。自**年首次聽取 2 部地方性法規(guī)實施情況的報告以來，**年、**年分別聽取了 10 部地方性法規(guī)實施情況的報告（詳見表 3），并采取在上半年和下半年常委會分別聽取 5 部法規(guī)實施情況報告的方式，建立定期對立法工作“回頭看”的機制，使法規(guī)監(jiān)督工作逐步實現(xiàn)全面、連續(xù)和常態(tài)化。

　（六）堅持推行立法全過程評價舉措，確保法規(guī)立得住法行得通真管用 堅持把立良法作為保障法規(guī)實施的根本前提，重視發(fā)揮立法評估檢驗立法質量和法規(guī)執(zhí)行效果的效用，把立法前、立法中、立法后評估貫徹于人大立法工作全過程，提升立法質量、增強法規(guī)的可操作性。

　1.開展立法前評估，提高立法準確性。堅持磨刀不誤砍柴工。如，**年開展《**市法律援助條例》立法工作時，先行委托高校開展立法前評估工作，在進行充分的社會調研、收集數(shù)據(jù)、吸納各方意見的基礎上，評估認為我市具備開展法律援助條例立法工作的基礎，市人大常委會于**年 2 月頒布實施該法規(guī)。

　2.開展立法中評估，提高立法可行性。堅持在立法工作中廣泛吸納各界合理建議，及時根據(jù)評估情況對立法工作做出調整和修正。如，**年 8 月，市人大常委會審議市政府提交的《**市城市養(yǎng)犬管理條例（草案）》的議案。在立法工作中，常委會組成人員、人大代表廣泛開展調研論證，并委托高校同步對法規(guī)制定的時機、效益、可操作性等內容進行立法中評估。經(jīng)多方調研評估，認為政府提

　交法規(guī)（草案）可操作性不高，養(yǎng)犬管理體制機制未理順，缺乏協(xié)調機制，常委會及時將該法規(guī)轉為立法調研項目，繼續(xù)開展調研論證，待條件成熟時啟動立法工作。

　3.開展立法后評估，提高立法適用性。堅持定期檢視已出臺法規(guī)，為法規(guī)制度的廢改去留提出合理化建議。**年，委托高校對《**市城市內河管理辦法》開展立法后評估工作，采取全面收集各類文獻資料、組織行政主管部門進行座談、開展實地考察、發(fā)放問卷調查等方式，經(jīng)綜合分析形成內容詳實、評價準確的評估報告，推動市人大常委會于**年啟動法規(guī)的修改工作。

�。ㄆ撸﹫猿珠_展法規(guī)的清理工作，確保法規(guī)生命力得到不斷增強 市人大常委會重視開展法規(guī)條例清理工作，不斷增強法規(guī)的生命力。**年 10月，啟動涉及生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)的全面清理工作，制定清理工作方案，按照輕重緩急、分類處理的原則，明確清理范圍、內容、責任分工和步驟，于當年11 月完成對《**市閩江河口濕地自然保護區(qū)管理辦法》的修改工作。**年繼續(xù)開展地方性法規(guī)全面清理工作，再次對**市涉及生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)進行認真研究清理，梳理出 5 部需要修改的生態(tài)環(huán)境保護地方性法規(guī)，以一攬子打包方式完成了《**市綠化保護帶若干規(guī)定》《**市園林綠化管理條例》和《**市濕地保護管理辦法》等 3 部法規(guī)的修訂，其余相關法規(guī)列入今后立法計劃統(tǒng)籌安排，使法規(guī)與上位法一致，為**市生態(tài)文明建設和環(huán)境保護提供堅強有力的法治保障。

　二、地方人大常委會推動法規(guī)實施存在的主要問題 近年來，許多地方人大及其常委會雖然采取多種方式，積極推動法規(guī)有效實施，但仍然存在對法規(guī)實施重視不夠、舉措不多、實效不強等問題，主要表現(xiàn)為：

�。ㄒ唬┲亓⒎ㄝp實施 地方各級人大及其常委會經(jīng)過多年的立法探索和實踐，立法數(shù)量大幅增長。從**省內來看，**年立法法修改后，除**和**外的其他地市也擁有了地方立法權，各地人大及其常委會積極開展地方立法工作，制定了一批地方性法規(guī)。但從對法規(guī)檢查監(jiān)督的數(shù)量來看，發(fā)現(xiàn)存在對法規(guī)實施情況檢查監(jiān)督的頻次和范圍，與法規(guī)總量增長速度不匹配的問題，重立法輕實施的問題較為突出，特別是個別地市人大常委會在法規(guī)頒布實施后較少對本級人大及其常委會制定的法規(guī)的實施情況開展檢查監(jiān)督。

�。ǘ�）重程序輕實體

　經(jīng)過多年探索實踐，地方各級人大及其常委會已逐步健全完善了立法工作機制，并形成提出議案-擬定草案-審議草案-討論表決-頒布實施的立法工作基本流程。但在立法工作中，一些地方人大及其常委會將主要的工作重心集中于對立法程序的遵循和執(zhí)行，對法規(guī)的內容質量不夠重視，由此導致立的法雖然在程序上符合法治精神，但在結果上存在可操作性不強等問題，反而影響了法治環(huán)境，主要表現(xiàn)為：（1）有的法規(guī)與上位法重復的條文過多，對上位法比較原則或模糊的規(guī)定未能結合本地實際予以細化；（2）有的法規(guī)宣示性、鼓勵性條文較多，針對性、可操作性不強；（3）有的法規(guī)盲目追求體系化，搞“大而全”，針對性地解決本地突出問題的條款少，地方特色不明顯。

　（三）重效率輕效益 從近年來地方各級人大及其常委會開展立法工作情況來看，多注重于加快立法審議節(jié)奏，對發(fā)揮代表的主體作用、發(fā)動廣大代表參與立法工作重視程度不夠，沒有很好地做到“開門立法”，立出的法規(guī)缺乏廣泛的代表共識和民意基礎，不利于實施執(zhí)行。如：（1）絕大多數(shù)法規(guī)均由人大常委會制定，地方人民代表大會所制定的法規(guī)寥寥無幾，人民代表大會立法職能未得到有效發(fā)揮；（2）地方人民代表大會制定的法規(guī)涉及面較窄，絕大多數(shù)僅限于本級人民代表大會制定的程序法，涉及其他實體性法規(guī)數(shù)量較少；（3）地方人民代表大會制定法規(guī)的修改任務主要由人大常委會承擔，立法工作凝聚廣大代表、社會公眾的共識不夠。

�。ㄋ模┲匦问捷p實效 一些地方人大及其常委會雖然能按照監(jiān)督法要求，采取執(zhí)法檢查、聽取法規(guī)實施情況報告等方式對法規(guī)的實施情況開展檢查監(jiān)督，但在具體實施過程中仍存在：（1）執(zhí)法檢查重點把握不突出，檢查缺乏針對性；（2）檢查過程按程序走過場多，明察暗訪、隨機抽查、突擊檢查較少，檢查實效不明顯；（3）檢查后結果落實不到位，配套跟進的監(jiān)督舉措少，審議意見具體落實情況得不到有效的掌握；（4）聽取法規(guī)實施情況的力度不夠，僅安排聽取未要求審議，且未對匯報內容作出統(tǒng)一規(guī)范，以致監(jiān)督效果不佳；（5）法規(guī)頒布實施后，僅安排召開一場法規(guī)新聞發(fā)布會，后續(xù)配套社會面宣傳未及時跟進，社會公眾對法規(guī)的知曉率偏低。

　三、加強地方性法規(guī)有效實施的對策建議 結合**市人大及其常委會多年來積累的工作經(jīng)驗和各地人大的先進做法，如何確保法規(guī)制定后得到有效實施，筆者認為，關鍵要從6個方面構建一套全流程、

　全鏈條的系統(tǒng)化法規(guī)實施工作機制，實現(xiàn)從源頭提升立法質量，把握法規(guī)頒布實施后的重要階段、關鍵環(huán)節(jié)，加強對法規(guī)實施情況的檢查監(jiān)督和修改完善。

　（一）要構建以人大為主導的立法機制 加強立法工作的組織協(xié)調，重點從 7 個方面著手，發(fā)揮好地方人大及其常委會在立法工作中的主導作用。1.要積極推動地方人民代表大會與常務委員會共同行使立法權。加強人大代表和人大機關干部對代表大會立法理論和實務的學習，合理確定大會立法項目，進一步細化完善代表大會立法程序，擴大代表參與立法的途徑，推動大會立法更好地服務地方法治建設。2.要對市委有要求、群眾有期盼、實踐有需要的立法項目，及時調整充實到立法項目庫，促進立法決策與市委決策、立法進程與改革發(fā)展進程相統(tǒng)一相銜接。3.要提前介入法規(guī)起草環(huán)節(jié)，及時協(xié)調解決立法過程中的重大問題，提高法規(guī)草案的起草質量，使法規(guī)逐步向“小而特”“小而精”立法轉變。4.要堅持立法進度、數(shù)量服從立法質量，遵循規(guī)律、把握節(jié)奏，合理安排法規(guī)審議輪次，提升法規(guī)草案審議質量。5.要積極探索推行法規(guī)草案第三次審議前向社會公布征求意見的做法，實現(xiàn)一部法規(guī)草案兩次向社會公開征求意見，最大限度凝聚立法共識。6.要建立健全立法前調研、立法中論證、立法后評估機制和立法專家顧問制度，使立法工作更加科學縝密。7.對地方人大及其常委會制定法規(guī)中要求政府及相關部門配套制定實施細則的，人大常委會應密切與政府及相關部門的溝通聯(lián)系，及時跟蹤了解配套實施細則起草進度。政府及相關部門在制定出臺相關配套實施細則后，應將相關實施細則報送至人大常委會對口聯(lián)系工作機構，共同推動法規(guī)及配套實施細則落到實處。

�。ǘ�）要構建以引導為抓手的法規(guī)宣傳機制 要結合每部法規(guī)的具體內容，把握好宣傳的重點對象、時間節(jié)點和關鍵內容，采取通俗易懂、喜聞樂見的方式，提升宣傳的針對性，確保取得良好的引導效果。

　1.精心做好法規(guī)頒布實施前的組織策劃：（1）要制定“一法一方案”（即每一部法規(guī)都配套制定一個宣傳工作方案）。地方人大常委會應當在法規(guī)頒布實施前 2-3 個月，與法規(guī)實施主要部門共同研究制定法規(guī)宣傳工作方案，對法規(guī)宣傳時間安排、主要內容和方式、法規(guī)組織實施部門的職責分工及具體工作要求等作出明確規(guī)定，確保法規(guī)宣傳工作科學有序實施。

�。�2）執(zhí)法單位利用本單位的網(wǎng)站、自媒體以及社會宣傳欄等媒體平臺開展法規(guī)實施的預熱宣傳，制作宣傳產(chǎn)品并于法規(guī)頒布實施一個月前投放到位。

　2.推行法規(guī)頒布實施后開展多樣宣傳：（1）人大機關負責在相關媒體平臺刊登法規(guī)全文和解讀；（2）按照誰執(zhí)法誰普法的要求，執(zhí)法單位運用前期制作的宣傳產(chǎn)品有針對性地開展普法活動，并結合以案釋法，典型案例等開展重點宣傳，全面提升宣傳的影響力；（3）積極運用地方人大自有的網(wǎng)站、微信等宣傳平臺以及屬地的報刊、電視臺、廣播電臺、主流門戶網(wǎng)站、移動媒體、戶外宣傳欄等平臺，全方位開展法規(guī)的宣傳；（4）加大地方性法規(guī)進機關、進農(nóng)村、進企業(yè)、進學校、進單位的“六進”工作力度，充分利用國家憲法日以及各種紀念活動宣傳地方性法規(guī)；（5）強化人大代表在法治宣傳中的橋梁紐帶作用，及時將制定、修改的地方性法規(guī)向人民群眾宣傳，增強群眾的法治觀念；（6）地方人大常委會要推動同級人民政府和司法行政部門，將法規(guī)納入普法規(guī)劃和年度普法計劃，推動全面落實普法責任制。

�。ㄈ�）要構建以實施為目標的監(jiān)督檢查機制 通過構建執(zhí)法檢查+聽取審議法規(guī)實施情況報告的監(jiān)督檢查機制，完善法規(guī)頒布實施后的監(jiān)督鏈條，推動法規(guī)正確有效實施。

　 1.全面提升人大執(zhí)法檢查的精細化水平。（1）要科學設定檢查周期。應對執(zhí)法檢查的周期作出制度性安排，原則上應在法規(guī)實施滿兩年時安排開展一次執(zhí)法檢查，全面檢查法規(guī)實施情況。在法規(guī)實施滿 5-7 年時，重點對法規(guī)的關鍵性條款的落實情況，以及法規(guī)實施中存在的問題和難點進行檢查。（2）增強執(zhí)法檢查的針對性和時效性。①要推行重要法規(guī)由人大常委會主任擔任檢查組組長，強化檢查的組織保障；②要大力推行明察暗訪、隨機抽查、突擊檢查等監(jiān)督方式，并引入媒體監(jiān)督，并對發(fā)現(xiàn)典型問題在媒體進行點名曝光，豐富人大監(jiān)督的方式；③要推行召開委托自查市、縣（市）區(qū)人大常委會領導座談會，聽取法規(guī)自查情況的報告，改變以往僅提交一份執(zhí)法檢查報告的簡單做法；④要對檢查組所到地方的政府部門負責人和企業(yè)負責人開展法規(guī)基本知識問卷調查，強化法規(guī)的學習和宣傳； ⑤積極探索試行第三方評估，在執(zhí)法檢查前委托第三方對法規(guī)的實施情況進行評估，增強執(zhí)法檢查的科學性、專業(yè)性。

　2.全面提升法規(guī)實施情況報告監(jiān)督力度。（1）要規(guī)范工作程序。各地人大常委會要制定完善符合地方工作實際的有關地方性法規(guī)實施情況報告工作的規(guī)范性文件，對報告的時間安排、內容要求等作出統(tǒng)一安排。①在時間安排上，結合各地實踐經(jīng)驗，建議在法規(guī)頒布實施滿一年以上未滿兩年時，安排聽取法規(guī)實施

　情況報告，全面了解法規(guī)實施情況，同時還要與執(zhí)法檢查、立法后評估工作時間作統(tǒng)籌考慮，如一年內已開展過相關工作的，可不安排聽取法規(guī)實施情況的報告。②在報告內容上，應重點包括 6 個方面內容（詳見表 4）；（2）要提升監(jiān)督力度�？山梃b深圳市人大常委會的做法，探索在網(wǎng)上晾曬執(zhí)法部門提交法規(guī)實施情況報告，公開征求社會公眾對法規(guī)實施的意見建議，使法規(guī)的“體檢”更加全面、準確。

　（四）要構建以專業(yè)化為特征的評價機制 積極發(fā)揮立法評估檢驗立法質量和法規(guī)執(zhí)行效果的效用，探索構建立法前評估+立法中評估+立法后評估的全過程評估工作模式，主動邀請第三方機構提供智力支持，提高評估程序、評估主體的專業(yè)性，不斷提高評估結果質量。

　1.規(guī)范工作流程促評估質量提升。

�。�1）建立完善法規(guī)評估規(guī)范。完善立法前、中、后評估工作的制度建設，形成具備可操作性強的立法評估技術規(guī)范，對評估主體、評估內容、評估結果等作明確要求，以解決“誰來做”“做什么”“結果如何”的問題。（2）構建針對性強的立法評估指標體系。應把握立法前、中、后評估工作的階段性特點，科學設計立法評估指標。①立法前、中評價應重點包括：立法條件、立法成本、執(zhí)法成本、守法成本、立法效益、法規(guī)實施情況預測等；②立法后評價應重點包括：對法規(guī)的立法質量、實施效果等情況的分析和評價、立法和執(zhí)法建議等。

　2.專業(yè)智庫協(xié)助舉措促評估實效增強。引入具備專業(yè)素養(yǎng)的第三方機構，實施部門自評與開門評價相結合、座談論證與實地調研相結合等多種方式，提升法規(guī)評估質量的全面性、科學性、準確性，以更好地服務立法工作。

�。ㄎ澹┮獦嫿ㄒ赃m用為根本的法規(guī)定期清理機制 堅持立改廢釋并舉，可采取自行組織開展或委托第三方機構對地方人大及其常委會制定的現(xiàn)行地方性法規(guī)進行全面評估，并結合實際分步實施清理工作，進一步增強法規(guī)的合法性、適用性、實效性。

　1.要合理確定清理周期。應根據(jù)形勢發(fā)展需要，建立法規(guī)定期專項清理制度，及時消除經(jīng)濟社會發(fā)展中的制度性障礙�？山Y合執(zhí)法檢查或立法后評估工作，原則上一般５至１０年對已制定法規(guī)作一次全面清理。

　2.要科學設定清理標準。（1）是否與上位法抵觸，特別是行政許可、行政處罰的設定是否合法、適當；（2）不適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求，需要修改或廢止的；

�。�3）調整對象或者主要規(guī)范事項已經(jīng)發(fā)生重大變化或者已經(jīng)消失的；（4）法規(guī)之間對同一事項規(guī)定不一致或者不銜接造成執(zhí)行困難的。

　3.要嚴把清理驗收關口。

　（1）要注重人大與執(zhí)法部門、評估單位的溝通交流，對疑難問題共同把脈會診。做到既充分尊重專家意見,又獨立進行判斷評析，爭取最大限度凝聚共識。（2）清理工作結束后，地方人大常委會法工委要會同常委會有關工作機構、司法部門、執(zhí)法部門分類研究，按照輕重緩急提出處理意見。對擬廢止、擬修改的法規(guī)，分期分批列入以后的年度立法計劃。

　法治建設永遠在路上，加強地方性法規(guī)的有效實施任重道遠。只有把法規(guī)實施工作和立法放在同等重要的位置來謀劃和推進，以高質量的立法保障和促進法規(guī)的有效實施，才能充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，推動地方法治建設邁上新臺階。

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