全面深化改革“最后一公里”的思考

　崇陽縣全面深化改革領導小組辦公室

　 近年來，崇陽縣按照省委、市委的改革部署，堅持創(chuàng)新思路，把準路徑，搶抓機遇，積極擔當，穩(wěn)步有序推進全縣經濟社會各領域機制體制改革。

　一、基本情況 根據省委、市委統(tǒng)一安排，結合我縣實際，2016 年共確定重點改革項目項目 29 個，其中國家級試點項目 1 個（縣級公立醫(yī)院綜合改革試點），省級試點項目 3 個（科普信息化改革試點、國培計劃區(qū)域整體試點、農村教學點依托信息技術開齊開好課程試點）。目前，各項改革正在有序進行。

　二、主要做法和成效 （一）主要做 法

　一是堅持思想跟進，凝聚改革共識。緊緊圍繞“以改革創(chuàng)新推進市級戰(zhàn)略崇陽實施”為主題，全縣上下深入進行深化改革與機制創(chuàng)新工作，認真學習、深刻領會黨的十八屆五中全會和中央、省委、市委有關全面深化改革的重要會議、文件精神，深入查找、著力破除影響和制約跨越發(fā)展的思想障礙，開展系列大討論活動，重點做好“三破三促”：即破除狹隘封閉觀念，以開放開明促發(fā)展；破除因循守舊觀念，以改革創(chuàng)新促解難題；破除難以作為觀念，以奮發(fā)進取促超越。通過大討論活動，進一步提高了廣大黨員干部和人民群眾對全面深化改革的認識，營造了勇于探索、寬容失敗、激

　勵創(chuàng)新的政治生態(tài)環(huán)境，形成大開明、大開放、大發(fā)展的良好格局。

　二是堅持高位推進，匯集改革合力。4 月 1 日至 15 日，崇陽縣改革辦在中國崇陽網就 2015 年度全面深化改革開展群眾滿意度網上調查。從問卷調查結果來看，全面深化改革工作取得了一定的成效，得到了近八成群眾的認可。對于改革的期待，群眾普遍關注的還是與自己息息相關的教育、醫(yī)療、工資、環(huán)保、交通等社會民生領域問題。結合調查結果，我們擬定了《2016 年全面深化改革工作要點及責任分工》，重點加強教育醫(yī)療問題、收入分配問題、交通基礎設施建設和生態(tài)環(huán)保問題等方面的機制體制改革力度，讓群眾更進一步共享改革紅利。具體到每一項改革任務，做到“六明確”，即：明確改革事項、明確牽頭領導、明確責任主體、明確協(xié)同單位、明確完成時限、明確銷號評估標準。成立 23 個全面深化改革專項領導小組，具體負責各領域專項改革的實施推進，做到有領導小組、有實施方案、有常設機構、有工作人員、有改革臺賬。制定《關于加強改革工作銜接和信息交流暫行辦法》，各改革專項辦設聯(lián)絡員 1-2 名，切實加強信息交流反饋，形成上下貫通、左右協(xié)調的工作體系，確保各項改革舉措有效對接、協(xié)同推進。

　三是堅持督察促進，提升改革質 效。把深化改革工作納入兩辦重點督查和年度目標考核范圍，建立健全督促檢查制度、信息反饋制度、情況通報制度、重大責任追究制度，實行年度考評“常態(tài)式”和“多考合一”，對改革工作臺帳所列項目進行定期或不定期檢查督辦和年終考核，及時跟進了解各專項改革進展情況，實行量化管理、定性分析，科學評

　估、動態(tài)監(jiān)測，確保各項改革工作落到實處、取得實效

　（二）主要成效 1 1 ． 堅持市場導向， 經濟領域改革取得新成效。

　一是大力開展縣域金融工程建設，著力培植信用企業(yè)主體，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境。完善“捆綁式”“駐入式”“自選式”培 A 方式，培植 A 級以上信用企業(yè) 117 家，占貸款企業(yè)總數的 90%。我縣連續(xù) 9 次被評為湖北省“金融信用縣”。

　二是成功引進民生銀行、武農商行、楚農商村鎮(zhèn)銀行等中小金融機構，扎實開展村級惠農金融服務聯(lián)系點建設，建立村級惠農金融服務聯(lián)系點 597 個，其中示范點 22 個，普惠金融體系日趨完善。三是著力推進中小企業(yè)成長計劃，政府安排專項資金與銀行機構合作，推廣應用“助保貸”“創(chuàng)業(yè)貸”“政銀保集合貸”等信貸模式，助推小微企業(yè)發(fā)展，目前已投放 2 億元�；I集2000 萬元設立“中小企業(yè)應急周轉資金”，專門用于企業(yè)還貸、續(xù)貸過橋業(yè)務，與湖北銀行、縣農商行等 5 家金融機構開展合作，向 8 戶企業(yè)提供續(xù)貸過橋周轉資金 3400 萬元。四是擬定《關于推動建立現代企業(yè)制度，促進民營經濟持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》，穩(wěn)步推進民營企業(yè)建立現代企業(yè)制度工作，全面提升民營企業(yè)市場競爭力和整體素質。

　2 2 ． 堅持職能轉變， 行政體制改革 釋放新紅利。

　一是率先合并打造政務服務和資源交易一體化平臺，創(chuàng)新行政服務中心建設，將全縣 48 家行政服務單位集中辦公，實行“一窗受理”，并延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)），方便群眾辦事，提升行政效能。

　二是進一步簡政放權，加強依法行政，晾曬權力清單，著力推進政府治理體系和治理能力現代化建設。全縣49 個部門共清理出行政權力辦理事項 3785 項，公開制成《崇

　陽縣行政權力清單手冊》，做到“清單之外無權力”，清除權力設租尋租空間，使政府權力在陽光下運行。

　三是推進干部人事制度改革。完善干部考核評價機制，成立了縣績效管理和干部考評工作辦公室，擬定《崇陽縣績效管理和黨政領導班子及領導干部綜合考訂評價實施辦法（試行）》，實現“考人”與“考事”有機結合。開展“三超兩亂”專項整治，進一步規(guī)范干部選拔任用工作，至目前，共消化正科級領導職數 8 名，副科級領導職數 16 名，科級非領導職數 164 名，消化率全市第一。

　3 3 ． 堅持民生為本， 社會領域改革取得新經驗。

　一是推進縣級公立醫(yī)院綜合改革。所有公立醫(yī)院已經執(zhí)行新的醫(yī)療服務價格調整政策，實行藥品零差率。便民惠民設施得到改善，專家預約、掛號只需撥打一個電話，疑、重癥患者可在縣內就能獲得三甲醫(yī)院專家診斷結果，不用長途顛簸到上級醫(yī)院排隊掛號診療。藥品供應保障制度得到完善，經測算，縣醫(yī)院僅藥品費用老百姓一年可惠利 1200 萬元。

　二是完善“五險合一”經辦管理體制，五項保險參保人數 19.91 萬人，新增 3477 人；征收五項保費 2.45 億元，同比增長 12%。

　三是健全促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機制，新增城鎮(zhèn)就業(yè) 6200 人，完成創(chuàng)業(yè)培訓 2498 人，發(fā)放創(chuàng)業(yè)小額擔保貸款 3360 萬元，帶動就業(yè) 1890 人。

　四是積極推進公租房和廉租房并軌試點工作，新增 600 套廉租房、449 套林業(yè)棚改房分配入住，首批500 套公租房面向社會公開分配；新增危房改造 1132 戶，發(fā)放住房補貼 700 萬元。

　4 4 ． 堅持融合發(fā)展， 文化領域改革取得新進步。

　一是文化行政管理體制改革穩(wěn)步推進，崇陽縣電影公司文化體制改

　革到位，縣漢劇團通過改革，成立崇陽縣提琴戲傳承發(fā)展中心。

　二是文藝作品創(chuàng)作改革逐步深入。提琴戲劇目《斷橋》遴選參加了省戲劇節(jié)開幕式演出，崇陽縣提琴戲傳承發(fā)展中心遠赴天津為當地群眾表演傳統(tǒng)提琴戲《白蛇傳》，受到當地市民和各方媒體一致好評。

　三是群眾性文化活動極大繁榮。實施“百千萬”文化下鄉(xiāng)惠民工程，村村建成文化廣場，免費配送音響設備和健身器材。投入 200 萬元，完成衛(wèi)星電視“戶戶通”工作，解決邊遠鄉(xiāng)村 1 萬戶群眾看電視難的問題。開展全民閱讀系列活動，崇陽縣圖書館、城關中學被授予全省“全民閱讀示范基地”和先進單位。

　四是現代公共文化服務體系加緊完善。起草了《崇陽縣公共文化服務標準化建設實施方案》，逐步建立起縣域公共文化服務標準體系。投資 1.2 億元的綜合文體中心項目動工興建，公共文化服務平臺不斷優(yōu)化，創(chuàng)建湖北省公共文化服務體系示范區(qū)工作通過省考核驗收。

　五是爭創(chuàng)國家級文物保護單位進展順利，省文物局主要領導帶領相關專家先后兩次來崇陽進行了實地調查研究，對白霓石枧堰、王世杰故居、金塘周家大屋等文保單位表示濃厚興趣，承諾給予全力支持。目前，已爭取省文物局專項資金 40 萬元，以王世杰故居為重點，為后續(xù)保護提供依據，為國保申報提供文本，確保通過省級專家評審。

　5 5 ． 堅持 綠色崛起， 生態(tài)文明領域改革取得新進展。

　一是建立健全生態(tài)文明建設指標體系和考核制度，把“綠色政績”考核結果作為年終評先表模的“硬依據”。按照《國家技術方案指南》和《湖北省生態(tài)功能紅線劃定建議方案》要求，制定崇陽縣生態(tài)紅線劃定初步方案形成并上報。

　二是建立完善排污權交易市場，對環(huán)評審批項目中的化學需氧量、

　氨氮、二氧化硫、氮氧化物總量指標全部進入市排污權儲備中心進行排污權交易。

　三是以生態(tài)縣創(chuàng)建和省級環(huán)保模范城市創(chuàng)建為推手，積極引導群眾知曉、參與環(huán)保。完成了生態(tài)縣創(chuàng)建規(guī)劃（初稿）編制，大力支持青山鎮(zhèn)、金塘鎮(zhèn)等 6 鎮(zhèn)、33 個村開展生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村創(chuàng)建活動。

　四是加大環(huán)境監(jiān)測能力建設，啟動洪下水質自動監(jiān)測站建設，目前已進入裝修階段。申報了 PM2.5 空氣自動站建設。

　6 6 ．堅持依法治縣， 司法體制改革 取得新成就。

　一是全面試行社區(qū)矯正工作。設立了社區(qū)矯正工作機構，普遍建立了以司法所為主、社會工作者和社會志愿者積極協(xié)助的專群結合的工作隊伍，建立了接收、監(jiān)管、教育、解除矯正等制度，形成了較為規(guī)范的工作制度和流程，社區(qū)矯正工作體系和保障機制基本形成，社區(qū)矯正質量不斷提高，重新違法犯罪率始終控制在較低水平，在矯正期間再犯罪率為零，實現了法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

　二是強化司法服務。縣法院推進立案登記制度，啟用“訴訟服務專用章”和“立案材料收件章”發(fā)放立案庭和八個人民法庭，嚴格按照最高院司法解釋的規(guī)定和關于立案登記工作要求認真履行相關立案登記手續(xù)，切實保障當事人的訴權。落實巡回審判，在全縣 5 個沒有派駐人民法庭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立巡回審判庭，方便群眾訴訟，維護偏遠山區(qū)社會治安穩(wěn)定�？h公安局改革勤務方式，全面推進“彈性工作制”、“錯時工作制”等適應動態(tài)治安特點的勤務制度，實行 24 小時全天候治安防控。三是構建社會面巡邏防控體系、社區(qū)治安管控體系、重點部位防范體系、單位內部安全保衛(wèi)體系、科技防范監(jiān)控體系的“五合一”全面防控機制，建立覆蓋轄區(qū)重點區(qū)域、排除治

　安隱患和解決重點安全問題的安全防范網絡。

　四是創(chuàng)新信訪制度，開通陽光信訪信息系統(tǒng)，所有信訪事項在一個系統(tǒng)流轉，從登記錄入、按期辦結到復核終結，實現全過程網上記錄，后臺可跟蹤，前端可查詢。

　7 7 ．堅持特色發(fā)展，農業(yè)農村改革取得新突破。

　一是農村土地確權登記頒證工作順利完成 。

　二是開展農村綜合產權流轉交易市場建設。在 6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了綜合產權交易中心，開始開展農村各類生產要素綜合產權的交易試點。設立“農村土地流轉服務中心”“農村集體資產資源處置招投標中心”兩個交易平臺，開展農村土地承包經營權流轉交易、農村經濟組織及農民股權交易、農村資產資源交易服務。

　三是支持種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體發(fā)展特色產業(yè)，全縣注冊登記合作社已發(fā)展至 461 家，其中國家級示范社 1 家，省級示范社 4 家。合作社注冊資金總額10.2368 億元，入社成員 9430 人，帶動農戶 1.8 萬戶。全縣家庭農場發(fā)展迅速，制定家庭農場登記辦理辦法，開展家庭農場登記服務，全縣發(fā)展家庭農場 20 家。

　三、主要經驗和典型 一是 衛(wèi)生計生行政管理體制和醫(yī)療衛(wèi)生改革 創(chuàng)造全國典型。率先在全省縣級完成縣衛(wèi)生局和縣計劃生育局合并工作，成立縣衛(wèi)生計生局，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃服務站，實現機構全、人員合、工作合、資源合，“崇陽模式”、“崇陽樣板”在全省全國推廣。2015年6月1日在北京召開的全國《母嬰保健法》實施20周年座談會上，縣長杭鶯代表我縣作婦幼保健與計生資源整合典型交流發(fā)言，會上受到中央政治局委員、國務院副總理劉延東的高度評價。縣級公立醫(yī)院

　綜合改革成效明顯。所有公立醫(yī)院已經執(zhí)行新的醫(yī)療服務價格調整政策，實行藥品零差率，藥品供應保障制度得到完善，醫(yī)藥費用得到有效控制。經測算，縣醫(yī)院僅藥品費用老百姓一年可惠利1200 萬元。便民惠民設施得到改善，專家預約、掛號只需撥打一個電話，疑、重癥患者可在縣內就能獲得三甲醫(yī)院專家診斷結果。醫(yī)保、新農合支付方式改革得到推進，從2015年3月份開始，新農合和城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工醫(yī)�；�金對縣醫(yī)院和中醫(yī)院實行總額控制，按月預撥，減輕入院患者住院費用墊付負擔。根據我縣經濟社會發(fā)展水平和醫(yī)療衛(wèi)生資源現狀，積極鼓勵、支持和引導社會資本辦醫(yī)，已規(guī)劃3所民營醫(yī)院，其中，投資1億元200張床位的康復專科醫(yī)院，建筑面積18000平方米，已投入運行。投資主體多元化、投資方式多樣化辦醫(yī)格局已經基本形成。

　二是 教育體制和均衡義務教育發(fā)展改革打造樣本。以縣教育城內的縣一中、縣職校、眾望高中、大集中學、實驗二小、教育城幼兒園為依托，縣政府請示省、市批準，成立了崇陽縣教育綜合改革試驗區(qū)，并設立了崇陽縣教育綜合改革試驗區(qū)管委會，為副縣級單位，統(tǒng)籌實驗區(qū)的綜合改革工作。按照“科學謀劃，分類指導，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，梯級提升，均衡發(fā)展”的教育發(fā)展思路，著力“一建、兩合、三遷、四集、五辦、六化”的具體工作，優(yōu)化校點布局，整合教育資源，推動全縣城鄉(xiāng)教育的互動發(fā)展和整體提升。“一建”就是在縣城建好一座教育新城；“兩合”就是通過教育新城的牽引，帶動城鄉(xiāng)兩地教育資源的滲透融合；“三遷”就是往教育新城遷進一批農村初中，往撤走的農村初中遷進一批農村小學，往撤走的農村

　小學遷進一批幼兒園，層層提升辦學硬件水平；“四集”就是學校向縣城集中，向集鎮(zhèn)集中，向中心地域集中，向交通干線集中；“五辦”就是職教集中辦，高中在縣城辦，初中在中心集鎮(zhèn)辦，小學聯(lián)村辦，學前教育優(yōu)質辦；“六化”就是職業(yè)教育品牌化，高中教育特色化，初中教育城鎮(zhèn)化，小學教育一體化，學前教育正規(guī)化，全縣教育現代化。全縣學校由原來 141 所調整到 86 所，投入財政資金 6.2 億元用于教育基礎設施建設，新建和改造學校 39 所、校舍面積 21.4 萬平方米，城鄉(xiāng)教育特別是義務教育的硬件和基礎設施建設得到極大改善，師資配置得到極大優(yōu)化，教育教學質量得到極大提高。建立在全國、全省具有較大影響的“崇陽教育發(fā)展模式”。創(chuàng)建全省學前教育發(fā)展示范縣、全省義務教育均衡發(fā)展示范縣、三類語言文字工作示范縣、縣一中市級示范高中通過省市評估驗收，崇陽職校被國家三部委確認為國家示范中職學校。

　三是創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式 。堅持“內涵挖掘與外延擴大相結合，經內涵挖掘為主，合理提高土地集約節(jié)約水平”原則，大力整合行政資源、教育資源、衛(wèi)生資源、軍事警察資源，建設教育城、衛(wèi)生城、軍警城，推進集中辦公、集中辦學、集中辦醫(yī)和場地資源共享；整合工業(yè)企業(yè)用地，推進多層廠房建設，提高產業(yè)發(fā)展效益；整合礦產資源，推進特色礦產業(yè)發(fā)展。通過從嚴從緊限增量，聚集挖潛盤存量，優(yōu)化土地資源配置，走出一條具有江南丘陵地區(qū)特色的節(jié)約集約用地模式。2013 年，被確定為全國第二批國土資源節(jié)約集約用地模范縣，并在全國、全省作經驗介紹。

　四是建立矛盾糾紛大調解機機制。實行排查調處“常態(tài)化”管理，加強醫(yī)療糾紛、交通事故等領域第三方調解組織建設，建立健全社會治安狀況監(jiān)測評估，采取多種形式開展“公眾安全感”調查，及時了解和掌握轄區(qū)群眾對治安狀況的反映，及時分析研究治安形勢，增強治安防控體系建設的針對性。平安創(chuàng)建知曉率連續(xù)三年全省第一，全年未發(fā)生重大群體性事件，我縣榮獲“全國法治縣創(chuàng)建先進單位”和“全國人民調解模范縣”，縣醫(yī)療糾紛人民調解委員會被評為全國先進人民調解委員會。

　五是 創(chuàng)新精準扶貧模式。制訂了“五個一批”（產業(yè)發(fā)展、教育培訓、搬遷安置、醫(yī)療救助、低保兜底）實施方案和貧困村集體經濟發(fā)展方案，確保項目到村到戶，做到一戶一檔、一戶一策、戶戶有幫扶責任人、戶戶有項目支撐，讓精準扶貧落在實處。如產業(yè)扶貧，我們制訂了 “4+X”產業(yè)扶貧菜單。“4”就是全市茶葉、油茶、楠竹三大產業(yè)和本縣水果產業(yè)，“X”就是一批投入不大、見效較快、增收穩(wěn)定的綠業(yè)特色產業(yè)。群眾可自主“點菜”，政府可幫忙“買單”。有生產能力的貧困戶可自己選擇適宜的發(fā)展項目，政府出臺系列優(yōu)惠政策，最大限度幫助找到穩(wěn)定的收入來源。2016 年，全市精準扶貧工作現場會在崇陽召開。

　四、存在的困難和問題 。

　一是思想認識不夠到位。一些單位、一些領導干部對“誰改革誰受益、早改革早受益”缺乏深刻認識，習慣于等政策、等經驗、等指令，甚至中省文件規(guī)定已經很明確了也要以各種理由“再等等”“再看看”。還有的把日常工作當作改革創(chuàng)

　新、把方案印發(fā)等同于任務落實，導致不少改革落地慢，甚至在執(zhí)行中搞變通、打折扣。

　二是責任落實不夠具體。有的專項小組組長“掛帥不出征”，有的專項小組聯(lián)絡員“敷衍不盡責”，協(xié)調解決改革推進中的具體問題不夠主動、不夠扎實。有的部門單位對上級改革部署跟進不及時，一味強調部門利益，方案調研周期過長，“只聽樓梯響，不見人下來”。

　三是自主探索力度不大。部分改革事項推進按部就班、平鋪直敘，膽子不大、步子不快，自主改革事項少，缺乏特色與亮點。

　四是上下貫通路徑不暢。此次全面深化改革，要求“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”。但在實際操作中，頂層設計與基層創(chuàng)新突破中難免遇到“腸梗阻”，原因在于，既有的行業(yè)管理法律法規(guī)已經基本定型，頂層設計不能繞過，更不能違反，要突破這些就必須修改有關法律法規(guī)，而這必須有立法機構以及國務院主管部門的支持和配合，單憑一個地方政府是做不到的。上下不能貫通，“最后一公里”存在障礙，造成很多領域的改革措施要么不能落地，要么不能萌芽。

　五、對策和建議 一是正確處理好解放思想與改革開放的關系。要進一步深入推動思想解放，用解放思想為深化改革鳴鑼開道，在解放思想中啃“硬骨頭”。

　二是正確 處理好自上而下與由下而上的關系。要將頂層

　設計與基層實踐有機結合，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神； 三是正確處理好規(guī)定動作和自選動作的關系。要結合崇陽實際，創(chuàng)造崇陽經驗。

　四是正確處理好暫時陣痛與長遠利益的關系。要結合崇陽發(fā)展的長遠利益，大膽干、大膽試、大膽闖。

　五是正確處理好行政體制改革與經濟體制改革的關系。要進一步簡政放權，深化行政體制改革，營造良好發(fā)展環(huán)境。

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