論政府管理溝通中的溝通障礙及對(duì)策

　 目 錄 摘 要 .................................................. III Abstract ................................................ IV 1 緒 論 .................................................. 1 1 政府溝通的理論和基本模式 ............................... 2 1.1 溝通 .............................................. 2 1.2 政府溝通的基本模式 ................................ 2 2 地方政府應(yīng)急溝通過程中的問題分析 ....................... 4 2.1 單一的信息溝通渠道 ................................ 4 2.2 有限的公民參與 .................................... 4 2.3 脆弱的政府恢復(fù)力 .................................. 5 3 提高政府應(yīng)急管理的溝通能力建設(shè)方法 ..................... 7 3.1 創(chuàng)新溝通渠道 ...................................... 7 3.2 提高公眾參與的組織化 .............................. 8 3.3 構(gòu)建城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò) .................................. 9 3.4 轉(zhuǎn)變危機(jī)理念 ..................................... 10 4 結(jié) 語 ................................................. 11 參考文獻(xiàn) ................................................ 12 致

　謝 .................................................. 13

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　摘要

　論政府管理溝通中的溝通障礙及對(duì)策

　 摘 摘 要 應(yīng)急溝通是政府應(yīng)急管理建設(shè)的一個(gè)重要步驟。如何提高政府在應(yīng)急管理中的溝通能力，從而有效地處理突發(fā)事件，已成為當(dāng)前政府應(yīng)急管理工作的重中之重。本文試通過對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理溝通中存在的現(xiàn)狀與問題分析，進(jìn)行相關(guān)的研究。當(dāng)前背景下，對(duì)于政府應(yīng)急溝通能力的建設(shè)，需要強(qiáng)化溝通意識(shí)、加強(qiáng)應(yīng)急信息管理以及創(chuàng)新溝通機(jī)制。

　關(guān)鍵詞：

　突發(fā)事件;管理溝通;能力建設(shè)

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　 Abstract

　Communication on Obstacles and Countermeasures of management communication in government

　Abstract Emergency communication is an important step in the construction of the governmental emergency management. How to improve the communication ability of the government in emergency management, so as to effectively deal with emergencies, has become a priority among priorities for the government emergency management. This paper through the analysis of the present situation and problems of emergency management of China communication, related research. Under the current background, for the construction of government emergency communication ability, the need to strengthen the communication consciousness, strengthen the emergency information management and innovation communication mechanism.

　Keywords:

　emergency ;management communication; capacity buildin

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　1 緒論

　1 緒

　論

　經(jīng)歷過 2003 年非典、2008 年雪災(zāi)和大地震、2009 年甲型流感等數(shù)次特別重大突發(fā)事件之后，我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的制定、突發(fā)事件應(yīng)急溝通的建設(shè)和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的完善等方面正不斷推進(jìn)。當(dāng)前，國(guó)際環(huán)境的相對(duì)穩(wěn)定性正在受到局部環(huán)境復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)，不斷爆發(fā)的社會(huì)危機(jī)、生態(tài)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等正在充斥以往相對(duì)穩(wěn)固的人際關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府職能。在我國(guó)，社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐急劇加速，這一過程伴隨的一個(gè)顯著特點(diǎn)則是不同利益取向在社會(huì)整體和個(gè)體之間進(jìn)行重新整合和分配，由此帶來的社會(huì)矛盾和利益沖突成為不可避免但卻急需解決的問題。面對(duì)突如其來的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，政府管理的壓力隨之加重，對(duì)于客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，加強(qiáng)預(yù)防和主動(dòng)預(yù)警已成為政府社會(huì)管理中的議題，不僅如此，如何應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)特別是提升應(yīng)急管理過程中的溝通能力是當(dāng)前政府應(yīng)急管理的重要目標(biāo)任務(wù)。在這一背景下，加強(qiáng)地方政府應(yīng)急溝通能力不僅關(guān)系危機(jī)是否有效化解、公眾知情權(quán)能否得到保障，同時(shí)關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和民眾安全。因此，強(qiáng)化地方政府溝通能力，著眼轉(zhuǎn)型期突發(fā)事件頻發(fā)的視角，立足溝通能力的提升，對(duì)我國(guó)地方政府應(yīng)急管理能力進(jìn)行理論闡釋和實(shí)踐研究，具有重要的時(shí)代意義。

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　2 政府溝通的理論和基本模式

　2 政府溝通的理論和基本模式 2.1 溝通 溝通一詞很早被用于人與人的交往中，其載體則是信息。關(guān)于信息，學(xué)術(shù)界的不同領(lǐng)域都對(duì)此下個(gè)定義。圖書館學(xué)和情報(bào)學(xué)中將信息定義為 thing（事情）和 record（記錄）。美國(guó)學(xué)者 Buckland 認(rèn)為，有很多事情都可以視為信息，因而這一定義過于寬泛，原因是沒有將信息、信息載體和信息資源區(qū)分開來。另一美國(guó)學(xué)者 J.Sutcliff 認(rèn)為，信息是依賴于人的概念化和理解能力的無形的東西。從上述關(guān)于信息的理解來看，早期的學(xué)術(shù)研究依然把信息視為一個(gè)廣泛的內(nèi)容集合體，而沒有將信息進(jìn)行分類和系統(tǒng)梳理。隨著科學(xué)管理的普及和信息技術(shù)的深入發(fā)展，信息溝通逐漸被視為管理學(xué)中一個(gè)重要內(nèi)容，其內(nèi)涵在學(xué)科的不斷成熟發(fā)展和實(shí)踐日漸豐富的基礎(chǔ)上得到擴(kuò)充和厘清。在這一階段也出現(xiàn)很多管理學(xué)專家，他們對(duì)溝通的含義進(jìn)行了闡釋。具有代表性的有美國(guó)學(xué)者羅賓斯，認(rèn)為溝通是意義傳遞與理解�？状膭t將溝通定義為這樣一個(gè)過程：信息從發(fā)送者到接收者的傳遞，而這是一種接收者所理解的信息。王磊在其《管理溝通》一書中對(duì)“溝通”做了如下定義：為設(shè)定的目標(biāo)，把信息、思想和情感在個(gè)人或群體間傳遞的過程。清華 MBA 教程《管理學(xué)》中將“溝通”定義為人與人之間傳達(dá)思想或交換情報(bào)的過程。此外，管理學(xué)家西蒙認(rèn)為，溝通可以視為任何一種程序，借此程序，組織中每一名成員將其所做的決定和其他信息傳遞給組織內(nèi)部其他成員。從傳播學(xué)角度考察，哈羅德拉斯維爾在《社會(huì)傳播的結(jié)構(gòu)和功能》中則認(rèn)為應(yīng)該把溝通簡(jiǎn)化為幾個(gè)過程，分別是誰？通過什么渠道？對(duì)誰？說了什么？概括起來溝通的五大要素包括信息源、信息、傳輸渠道、受眾和反饋。

　2.2 政府溝通的基本模式 突發(fā)事件中的政府溝通，則是以政府為主體的公共組織在非常態(tài)情境下為及時(shí)有效處理危機(jī)，通過媒介方式采取一系列獲取、傳播、交流、反饋信息的活動(dòng)。從廣義上理解，這一溝通活動(dòng)包括政府的內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制和外部溝通即政府與新聞媒體、社會(huì)公眾和非政府組織之間的溝通過程。內(nèi)部溝通機(jī)制主要指政府部門之間的信息互通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部的信息共享和信息及時(shí)發(fā)布。外部溝通主要指政府與新聞媒體、公眾以及突發(fā)事件影響的目標(biāo)群體之間的信息傳遞和交流，同時(shí)也包括政府和國(guó)際組織之間進(jìn)行和合作。其目標(biāo)是增強(qiáng)政府與媒體、公眾和非政府組織等之間的聯(lián)系，保障知情權(quán)，及時(shí)化解危機(jī)。溝通過程從層級(jí)方面可分為兩種形式，即自上而下的溝通模式和自下而上的溝通模式。自上而下的溝通指的是政府第一時(shí)間像下級(jí)發(fā)布危機(jī)信息，下級(jí)部門再將危機(jī)信息告知公眾；自下而上的溝通則正好相反，是由公眾向上傳遞給政府的過程。根據(jù)不

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　2 政府溝通的理論和基本模式

　同的利益相關(guān)者，政府的溝通過程面臨不同的對(duì)象。突發(fā)事件中，政府作為信息發(fā)布的主體，其客體主要有社會(huì)公眾、社會(huì)組織、新聞媒體（第三方）和國(guó)際社會(huì)（外部壓力）。從突發(fā)事件的發(fā)生周期來看，政府的溝通包括事前溝通、過程溝通和事后溝通三個(gè)方面，其中政府扮演的角色則是積極的預(yù)防者、妥善的救治者和有序的恢復(fù)者。

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　3 地方政府應(yīng)急溝通過程中的問題分析

　 3 地方政府應(yīng)急溝通過程中的問題分析 如今，危機(jī)溝通已經(jīng)成為突發(fā)事件地方政府回應(yīng)公眾的必經(jīng)之路和唯一選擇，是地方政府直接面對(duì)公眾的重要窗口，是社會(huì)公眾了解事件真相的橋梁。它的重要性不只是要體現(xiàn)在地方政府及時(shí)發(fā)布信息、媒體公開報(bào)道信息、公眾主動(dòng)接收信息這一過程，更體現(xiàn)在政府在何種層面上發(fā)布信息，媒體在何種自由度上報(bào)道信息，公眾在何種程度上接收信息，而這個(gè)過程相比簡(jiǎn)單知曉事件的意義來得重要。實(shí)現(xiàn)這一跨越，地方政府在公共事務(wù)管理中需要意識(shí)到暗藏的風(fēng)險(xiǎn)，更要深刻認(rèn)識(shí)到并愿意承認(rèn)現(xiàn)階段存在的問題。

　3.1 單一的信息溝通渠道 信息不對(duì)稱致使公眾和新聞媒體無法準(zhǔn)確獲知危機(jī)信息，難以采取應(yīng)對(duì)措施以緩解危機(jī)帶來的后果并有效預(yù)防其再次發(fā)生。根植于行政系統(tǒng)內(nèi)部的但先溝通體制的弊病在突發(fā)事件發(fā)生后暴露無遺，盡管從理論上分析，良好的信息溝通過程必須包括自上而下和自下而上兩個(gè)方面。然而實(shí)際情況卻是只存在自上而下的單向溝通體制，這一現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因則是政府是危機(jī)信息的壟斷者，掌握了大部分的與事件相關(guān)的各種信息來源和信息內(nèi)容。要從根本上解決縱向信息不對(duì)稱及橫向信息交互性缺失等問題，就必須打破這一信息壟斷，即信息公開，根除信息傳遞過程中的通透性不足這一缺陷。而信息公開的對(duì)象除了突發(fā)事件直接影響的利益相關(guān)者，還應(yīng)包括受其事件間接影響的社會(huì)公眾。信息不對(duì)稱產(chǎn)生的另一原因則是由于條塊分科所致的信息封閉或堵塞、官方信息缺位或缺失，政府內(nèi)部各部門間的數(shù)據(jù)無法共享。

　3.2 有限的公民參與 第一、危機(jī)意識(shí)的薄弱。縱觀我國(guó)近些年來發(fā)生的較大規(guī)模的突發(fā)事件，其事后修補(bǔ)而忽略事前防范的應(yīng)對(duì)方式折射出的地方政府和民眾淡薄的危機(jī)意識(shí)和不成熟的危機(jī)文化。低警覺、圖私利的群體心理也是不可忽視的原因。

　第二、參與的無序化。這一問題產(chǎn)生的根源是單薄的組織基礎(chǔ)無力凝聚公眾的力量進(jìn)行突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和治理。單獨(dú)行動(dòng)易造成混亂和失序，惟有形成一股統(tǒng)一合力才有可能有效化解危機(jī)，將損失降至最小。這一過程中，非政府由于其自身的軟弱性和特殊性，不足以領(lǐng)導(dǎo)大批社會(huì)公眾開展應(yīng)急工作。另外其發(fā)展的地區(qū)失衡使其在突發(fā)事件過程中難以充分利用和整合社會(huì)資源。

　第三、公共精神的缺失。突發(fā)事件中的公眾脆弱性是影響公民有效參與的又一重要因素。首先，非常態(tài)情境下民眾的承受力相對(duì)較差，對(duì)信息的辨識(shí)能力較弱。近些年發(fā)生的較大規(guī)模的突發(fā)事件中民眾所表現(xiàn)出來的恐慌和從眾等非理性行動(dòng)正是心里承受力不高的證明。最為典型的則是事件發(fā)生后很短的時(shí)間內(nèi)流言

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　3 地方政府應(yīng)急溝通過程中的問題分析

　 和一些恐嚇信息通過互聯(lián)網(wǎng)或者手機(jī)信息發(fā)布并不斷蔓延，在一定范圍內(nèi)造成民眾的心理恐懼和跟風(fēng)行動(dòng)。由于真實(shí)信息到達(dá)的滯后及地方政府信息發(fā)布機(jī)制的不完善，民眾對(duì)于在事件擴(kuò)散的過程中接收到的各類信息沒有準(zhǔn)確的判斷能力，對(duì)不同渠道得知的危機(jī)信息缺乏辨識(shí)真?zhèn)蔚哪芰�，這在一定程度上導(dǎo)致了集體行動(dòng)的非理性。缺乏基本判斷信息和完善的溝通渠道的基礎(chǔ)上，社會(huì)公眾難以在短時(shí)間內(nèi)化解危機(jī)可能造成的不利影響甚至不良后果。其次，非常態(tài)情境下民眾自我保護(hù)意識(shí)弱。面對(duì)突發(fā)事件無所適從是大多數(shù)民眾的第一反應(yīng)。由于事先預(yù)防教育的缺失和基本危急知識(shí)的欠缺，在事件發(fā)生過后很多民眾不知道如何進(jìn)行自救和協(xié)助他人進(jìn)行應(yīng)急工作。正是因?yàn)槲�機(jī)意識(shí)和安全意識(shí)的淡薄使其在突發(fā)情況面前無能為力，其應(yīng)對(duì)能力有待提高。

　3.3 脆弱的政府恢復(fù)力 第一、脆弱的應(yīng)急能力。首先表現(xiàn)為危機(jī)意識(shí)的淡薄。危機(jī)意識(shí)是行為主體對(duì)周圍環(huán)境保持的一種警惕和敏感的狀態(tài)，是危機(jī)溝通能否順利進(jìn)行的前提基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在歷史發(fā)展的不同階段中由于文化特質(zhì)、行政體制等因素的影響而沒有形成一個(gè)強(qiáng)危機(jī)意識(shí)的民族。整個(gè)社會(huì)對(duì)于突發(fā)事件的態(tài)度較為被動(dòng)，即事后補(bǔ)救甚于事前預(yù)防的危機(jī)觀念。政府脆弱的應(yīng)急能力很大程度上是源于文化滲透影響下的僵硬的行政體制的弊端。傳統(tǒng)的行政理念是一種靜態(tài)的執(zhí)政觀，即將社會(huì)視作一個(gè)封閉的系統(tǒng)，忽視了周圍環(huán)境的變化和發(fā)展。這種行政觀指導(dǎo)下的政府行為表現(xiàn)出極大的滯后性，即事件發(fā)生后才進(jìn)行措施的補(bǔ)救和政策的實(shí)施。這將會(huì)延緩事件的處理周期，阻礙信息的及時(shí)發(fā)布。因而提升政府突發(fā)事件的應(yīng)急能力在整個(gè)信息管理過程中具有重要意義，不僅關(guān)系政府與公眾信息互通的時(shí)效，同時(shí)關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和公眾安全。其次是組織體制問題。政府組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)信息溝通會(huì)產(chǎn)生直接影響。由職能不清、層級(jí)過多而導(dǎo)致的信息失真、信息滯后和信息謬誤等使得政府在突發(fā)事件的溝通過程中無法實(shí)現(xiàn)信息整合從而對(duì)事件的有效處理帶來的困境。被動(dòng)的信息發(fā)布制度延遲了危機(jī)信息傳播的速度，同時(shí)影響信息傳遞的質(zhì)量。

　第二、低下的溝通效率。溝通能力是政府執(zhí)政效率的重要標(biāo)志。當(dāng)今社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題對(duì)政府行政管理提出了新的挑戰(zhàn)。突發(fā)事件在我國(guó)正呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，其發(fā)生的不確定性和復(fù)雜性決定了政府突發(fā)事件治理過程的艱巨性。其中，一個(gè)完整、全面而高效的信息傳播機(jī)制是危機(jī)溝通的重要保障。盡管我國(guó)各級(jí)地方政府相繼成立了危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)或部門，但是從國(guó)家層面我國(guó)缺乏一個(gè)危機(jī)管理的核心，沒有建立一個(gè)官方的信息公開和信息發(fā)布的機(jī)構(gòu)。首先是信息的不對(duì)等。突發(fā)事件發(fā)生后，政府掌握了大量相關(guān)信息，成為過程的管理者和執(zhí)行主體，公眾在事件的應(yīng)對(duì)中顯得相對(duì)被動(dòng)。出于自身利益和社會(huì)安全

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　3 地方政府應(yīng)急溝通過程中的問題分析

　 等各種因素的考慮，政府在信息發(fā)布過程中無法將所有信息公之于眾，與公眾之間存在的信息不對(duì)等以及知識(shí)儲(chǔ)備等方面存在的差距使得公眾不可能從整體上把握并了解危機(jī)信息，而是從官方機(jī)構(gòu)通過新聞媒體這一傳播渠道獲取相關(guān)訊息。這一獲取結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性是需要斟酌和考量的。其次是缺乏獨(dú)立的信息管理部門。信息溝通是公共部門特別是政府部門信息輸出的過程，是與公眾對(duì)話的重要方式。信息交換過程中，由于有效溝通不足而產(chǎn)生的溝通障礙導(dǎo)致政府形象受到詬病、政府公信力受到質(zhì)疑、政府應(yīng)急管理能力受到挑戰(zhàn)。

　第三、不完善的應(yīng)急制度。我國(guó)突發(fā)事件的應(yīng)急管理遵循的是“一案三制”的原則：突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)公共事件應(yīng)急法制、突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制和突發(fā)公共事件應(yīng)急體制。應(yīng)急體制根植于行政體制，是歷史發(fā)展中長(zhǎng)期形成的產(chǎn)物。有學(xué)者認(rèn)為：國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的改革，它在很大程度上反映了當(dāng)前國(guó)家制度建設(shè)的諸多重要內(nèi)容。起源并發(fā)展于中國(guó)軟性威權(quán)主義體制的政府制度框架，演化出一種政府內(nèi)部、政府與社會(huì)之間特殊的關(guān)系結(jié)構(gòu)。①

　首先是被動(dòng)反應(yīng)的消極影響。我國(guó)目前突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本特征是強(qiáng)調(diào)事后修補(bǔ)而輕視事前預(yù)防，即被動(dòng)的撞擊反應(yīng)。在突發(fā)事件的前期準(zhǔn)備和預(yù)警監(jiān)測(cè)方面，我國(guó)傳統(tǒng)的行政體制指導(dǎo)下習(xí)慣采用命令式的單一決策模式，這在客觀上造成了對(duì)突發(fā)事件缺乏整體把握和宏觀判斷。預(yù)警監(jiān)測(cè)制度的缺失、評(píng)估機(jī)制的不完善也是影響政府突發(fā)事件應(yīng)急管理過程的溝通效率的主要因素。其次是權(quán)責(zé)不對(duì)稱。這一問題源于傳統(tǒng)政府組織的嚴(yán)格制約。權(quán)力與信息轉(zhuǎn)換的時(shí)滯導(dǎo)致政府在信息溝通中錯(cuò)過了最佳時(shí)機(jī)。當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理中中央政府和地方政府關(guān)系悖論的出現(xiàn)則是因?yàn)橹醒肱c地方制度化的分權(quán)而導(dǎo)致的中央與地方間的權(quán)限模糊，制度真空。這嚴(yán)重影響了政府溝通的效率和能力的提高。

　在突發(fā)事件應(yīng)急法制方面，我國(guó)政府面臨的最大溝通問題是沒有統(tǒng)一立法。目前關(guān)于突發(fā)事件的國(guó)家級(jí)法律是 2007 年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但是在地方政府層面缺乏與之相應(yīng)的配套法規(guī)作為應(yīng)對(duì)的法律保障。原有的各種形式的危機(jī)信息公開中缺乏相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一性，對(duì)信息公開也缺乏全面規(guī)劃，僅有一些應(yīng)急管理?xiàng)l例遠(yuǎn)不足以從源頭上保證信息溝通的有效性�，F(xiàn)代政府的理論要求建立一個(gè)法治責(zé)任政府。依法行政是政府執(zhí)政過程應(yīng)當(dāng)遵循的行為準(zhǔn)則的執(zhí)政目標(biāo)。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程中政府應(yīng)當(dāng)做到有法可依，有責(zé)必究。因而，健全而完備的突發(fā)事件應(yīng)急法律制度是提高政府應(yīng)急能力和溝通能力的法律保障。

　① 鐘開斌《國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：以制度建設(shè)為中心》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2006 年第 5 期

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　 4 提高政府應(yīng)急管理的溝通能力建設(shè)方法

　 4 提高政府應(yīng)急管理的溝通能力建設(shè)方法 4.1 創(chuàng)新溝通渠道 3.1.1 再造政府組織體系 目前的改革一方面著眼于職能的科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃，而另一方面卻也局限在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我調(diào)整，忽視了政府機(jī)構(gòu)與整個(gè)社會(huì)相關(guān)聯(lián)系的職能匹配和相互對(duì)應(yīng)。組織架構(gòu)的不同會(huì)產(chǎn)生不同的職能發(fā)揮效果。因而政府職能與社會(huì)需要相對(duì)應(yīng)才可能產(chǎn)生出善的治理效果。危機(jī)治理作為政府公共管理的必要組成部分，明確其職權(quán)范圍、責(zé)任機(jī)制、追究機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制是政府進(jìn)行合理規(guī)范管理的首要前提。如果僅僅單一關(guān)注其自身能力的構(gòu)建而忽視在整個(gè)社會(huì)大背景，這樣的政府治理則顯得十分蒼白無力，這樣的改革將會(huì)失去強(qiáng)大的社會(huì)支撐和民眾基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說，以提升政府能力為目標(biāo)的政府組織體系的重構(gòu)，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵并非僅僅取決于政府自身意志的表達(dá)和改革的意愿，更為重要的是政府與社會(huì)力量相互平衡相互制約的結(jié)果。①

　唯有將政府職能界定在培育社會(huì)、管理社會(huì)和服務(wù)社會(huì)在三個(gè)目標(biāo)基礎(chǔ)之上才能從根本上提升政府治理能力，從而在突發(fā)事件發(fā)生后實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)當(dāng)具備的從容應(yīng)對(duì)、及時(shí)治理和高效反饋的治理效果。

　3.1.2 規(guī)范地方非官方信息傳播機(jī)制 非官方的信息傳播渠道指的是除政府單一主體發(fā)布危機(jī)信息之外的多主體共同發(fā)布信息的平臺(tái)和溝通方式，包括社會(huì)組織、媒體、公眾等參與機(jī)構(gòu)聯(lián)合應(yīng)對(duì)危機(jī)并進(jìn)行信息發(fā)布和傳遞的溝通模式。建立一個(gè)多主體參與突發(fā)事件信息傳播的聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠有效應(yīng)對(duì)危機(jī)從而化解過程中出現(xiàn)的各種矛盾，達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定、公眾權(quán)利保障到位的目標(biāo)。突發(fā)事件的應(yīng)急管理是地方政府治理能力的重要體現(xiàn)，公共行政的精神要求政府在公共事務(wù)管理的全過程中實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾需求的接納和回應(yīng)，包括對(duì)公民團(tuán)體及公民個(gè)人需要的回應(yīng)。

　從政府與公眾的關(guān)系方面來看，國(guó)家治理是一個(gè)雙向的互動(dòng)模式：一方面，政府站在高于社會(huì)的高度管理整個(gè)國(guó)家；另一方面，政府處在低于社會(huì)的角度傾聽全社會(huì)公民的需求。從后者的意義上說，是公民和社會(huì)組織在各個(gè)方面培育了更為積極的國(guó)家和政府。現(xiàn)代政府的公共管理過程是一個(gè)在多主體共同參與社會(huì)治理的框架下建設(shè)的多邊合作網(wǎng)絡(luò)，即政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等通過各種形式參與公共事務(wù)的管理。一個(gè)暢通完整的信息發(fā)布和溝通渠道是社會(huì)組織、公民等主體有效參與公共事務(wù)治理的良好平臺(tái)。突發(fā)事件中，政府職能的完善和責(zé)任的履行需要在各社會(huì)主體共同參與危機(jī)治理和救助的過程中得以體現(xiàn)。社會(huì)生

�、� 惠亮《公共危機(jī)管理視閾下的地方政府能力研究》，陜西師范大學(xué)碩士論文，2008 年

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　 4 提高政府應(yīng)急管理的溝通能力建設(shè)方法

　 活的穩(wěn)定和災(zāi)難受眾的生命安全需要政府通過采取正當(dāng)行動(dòng)得以維護(hù)和保障，更需要負(fù)有責(zé)任的社會(huì)組織和富有良知的社會(huì)公眾通過完善而高效的非官方溝通渠道得以建構(gòu)和維系。兩種溝通方式雙管齊下，多個(gè)社會(huì)主體聯(lián)合參與，多種社會(huì)力量協(xié)同治理，不僅能夠使公眾直接了解事件真相，消除恐懼心理從而在較短時(shí)間化解危機(jī)，保證社會(huì)穩(wěn)定，而且能夠增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，提升政府公信力從而降低政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的成本。非官方的信息傳播機(jī)制能夠有力地推動(dòng)政府與社會(huì)組織良性合作與互動(dòng)機(jī)制的形成，保證危機(jī)信息的真實(shí)性和其傳播的暢通，降低溝通成本，有效化解危機(jī)。

　4.2 提高公眾參與的組織化 由于國(guó)家層面的整體協(xié)商決策體系的不健全，沒有常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門，因此在突發(fā)事件發(fā)生之后，在整合社會(huì)力量共同參與突發(fā)事件應(yīng)急處理過程中尤其是公民在此非常態(tài)情境下如何參與危機(jī)治理則有一定困難。當(dāng)前，我國(guó)城市突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制建立在全能政府管理理念的基礎(chǔ)上，形成的一元型突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制強(qiáng)調(diào)是各級(jí)政府及相關(guān)職能部門的作用，而社會(huì)參與協(xié)同治理程度較弱，公民及其它非政府組織在此應(yīng)急管理過程中處于十分被動(dòng)的狀態(tài)，從而使得突發(fā)事件應(yīng)急處理內(nèi)化為政府的內(nèi)部事務(wù)。近些年來，與傳統(tǒng)平面媒體相對(duì)應(yīng)的新媒體力量逐漸壯大，在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情和突發(fā)事件中發(fā)揮了一定的引導(dǎo)作用，同時(shí)也給一元型的政府應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制帶來了挑戰(zhàn)。突發(fā)事件關(guān)系整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和公民權(quán)益的保障，理應(yīng)成為社會(huì)共同關(guān)注的問題。加強(qiáng)公共參與的能動(dòng)性、提升公共參與的組織化是突發(fā)事件應(yīng)急處理的有效補(bǔ)充。

　首先是保證信息公開機(jī)制的實(shí)施。在危機(jī)信息的公開方面，政府是權(quán)威信息的持有者和發(fā)布者，媒體是危機(jī)信息的披露者和輿論引導(dǎo)者，公眾則是危機(jī)信息的接收者，由于在重大突發(fā)事件發(fā)生后的極短時(shí)間內(nèi)危機(jī)信息難以得到及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布，導(dǎo)致政府執(zhí)行力遲緩，大眾媒體處于“失語”的狀態(tài)，公眾行動(dòng)無法得以順利開展，民眾情緒失控時(shí)有發(fā)生。公開的信息發(fā)布制度則是克服眾多溝通障礙的前提，是疏導(dǎo)民意民怨的有效渠道。其次是開放媒體自由度。媒體在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中特別是在危機(jī)信息的報(bào)道應(yīng)是獨(dú)立的“新聞發(fā)言人”，而非政府部門的傳聲筒。這一獨(dú)立角色真正發(fā)揮作用必須破除傳統(tǒng)的行政體制下的束縛，構(gòu)建開放自由的媒體交流空間，暢通公眾表達(dá)觀點(diǎn)的渠道。對(duì)于媒體進(jìn)行新聞報(bào)道，政府應(yīng)該做的不是壓制和管理，而是引導(dǎo)和監(jiān)督，保證信息的真實(shí)性而非堵塞信息傳播渠道從而引發(fā)公眾對(duì)于政府的不信任，造成更多疑慮影響治理效果。

　再次是構(gòu)建參與式的公共應(yīng)急文化氛圍。意識(shí)引導(dǎo)行為，建立具有前瞻性的應(yīng)急文化對(duì)于有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件起著至關(guān)重要的作用。這種文化內(nèi)涵通過普遍的

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　 4 提高政府應(yīng)急管理的溝通能力建設(shè)方法

　 平等觀念、強(qiáng)烈的責(zé)任感、廣泛的主動(dòng)意識(shí)和完善的法制基礎(chǔ)得以彰顯。① 培養(yǎng)公民參與意識(shí)，提高公民參與水平需要在制度層面得以保障。在全面應(yīng)對(duì)和解決危機(jī)的大目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，由自發(fā)性力量組成的公民團(tuán)體通過具體形式的救助行為參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的過程當(dāng)中，直接或間接地影響治理效果，其集體意識(shí)形成的治理方案和對(duì)策建議能夠成為地方政府政策制定的參考依據(jù)。公民和社會(huì)組織直接參與公共事務(wù)治理是積極回應(yīng)政府公共管理的有效方式，是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)的重要途徑。

　4.3 構(gòu)建城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò) 當(dāng)前我國(guó)城市應(yīng)急管理中出現(xiàn)的主要問題體現(xiàn)在管理效率低、社會(huì)力量參與程度低、應(yīng)急管理組織架構(gòu)不完善等方面。在很長(zhǎng)一段時(shí)期，由于政治體制和管理方式的固化，城市應(yīng)急管理能力在很大程度上保持著低水平、低預(yù)警、低回應(yīng)的狀態(tài)。隨著市場(chǎng)化程度的深入發(fā)展和社會(huì)資源參與公共事務(wù)管理的程度不斷提升，突發(fā)事件應(yīng)急管理已經(jīng)成為城市治理的一個(gè)重要內(nèi)容。信息化加快了城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的升級(jí)，各種信息資源的更新速度正在加快，這些不斷進(jìn)步的社會(huì)動(dòng)力要求城市政府建立并完善相應(yīng)的管理體制以應(yīng)對(duì)深入發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)。城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)必須從過去的行政命令指導(dǎo)、單一主體管理的模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)力量全面參與、政府機(jī)構(gòu)全程管理的新模式。城市應(yīng)急管理環(huán)境的變化促使政府職能發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。完善的城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)建立在應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過相關(guān)主體共同參與危機(jī)治理達(dá)成一個(gè)最終目標(biāo)從而實(shí)現(xiàn)危機(jī)有效化解、公眾利益得到保障和社會(huì)整體穩(wěn)定。

　構(gòu)建城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)必須以城市應(yīng)急指揮中心為核心，集公安、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等部門為應(yīng)對(duì)主體，縱向上包括中央、省市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)。這一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的關(guān)鍵則是職能界定和責(zé)任歸屬。首先是信息網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋，其次是應(yīng)急職能充分發(fā)揮、再次是事后反饋環(huán)節(jié)高效完成。整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，信息管理是重中之重。計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展提升了信息處理能力，使復(fù)雜信息的處理成為可能。網(wǎng)絡(luò)通訊的發(fā)展則擴(kuò)展了信息傳播的范圍，使各地區(qū)、各部門的信息交流與互動(dòng)成為可能。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市危機(jī)信息管理的主要方式是集中管理。②

　原因是在不確定和復(fù)雜性的環(huán)境下，信息集中管理是綜合分析信息、全面掌握信息的唯一途徑。集中管理可以提高應(yīng)急處理能力，同時(shí)降低管理成本。

　應(yīng)急溝通中，危機(jī)信息的傳遞在不斷完善的網(wǎng)絡(luò)體系中應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)網(wǎng)狀傳遞的模式，即縱向與橫向結(jié)合、區(qū)域間互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與現(xiàn)實(shí)平臺(tái)結(jié)合。這種高效率的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)可以提高信息共享程度，從而縮短危機(jī)信息在空間傳播的時(shí)間，突破

　① 劉哲《政府公共危機(jī)管理：一個(gè)公民參與角度的探討》，蘇州大學(xué)碩士論文，2006 年 ② 王合興《中國(guó)大城市危機(jī)管理協(xié)調(diào)體系研究》，北京郵電大學(xué)博士論文，2006 年

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　 4 提高政府應(yīng)急管理的溝通能力建設(shè)方法

　 了區(qū)域、部門間信息溝通與工作協(xié)同的傳統(tǒng)界限與分工模式，形成了一種時(shí)代特征顯著、管理效率較高的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)協(xié)統(tǒng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了信息溝通的遠(yuǎn)程互動(dòng)和跨部門的協(xié)調(diào)管理，提高了信息資源的分析和處理能力。我國(guó)城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的功能結(jié)構(gòu)既有集中式也有分散式，部分城市建立有多個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)且分屬不同政府部門，這種現(xiàn)狀極大影響了突發(fā)事件應(yīng)急處理的針對(duì)性，導(dǎo)致應(yīng)急管理協(xié)同性差。針對(duì)這一現(xiàn)狀，在我國(guó)城市應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)中必須建立一個(gè)城市應(yīng)急中心統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)城市應(yīng)急管理工作，下設(shè)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門職能界定，將信息上報(bào)中心機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理分析和反饋，形成一個(gè)由中心向四周發(fā)散的網(wǎng)狀功能組織。

　4.4 轉(zhuǎn)變危機(jī)理念 提升政府溝通能力，應(yīng)從強(qiáng)化危機(jī)理念開始。政府突發(fā)事件應(yīng)對(duì)理念則決定了其處理危機(jī)的方法和成效。突發(fā)事件應(yīng)急管理在近五年的時(shí)間里發(fā)展得較為迅速，其中一部分是注重過程的研究，即注重突發(fā)事件發(fā)生后的補(bǔ)救措施。然而，關(guān)于突發(fā)事件的應(yīng)急管理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了這一內(nèi)容，它還包括危機(jī)理念的重塑、危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立及危機(jī)信息反饋機(jī)制的建立。成熟的危機(jī)處理理念不僅包括事前防范，預(yù)演訓(xùn)練，還包括良好溝通氛圍的建立和溝通意識(shí)的形成。危機(jī)信息溝通作為突發(fā)事件應(yīng)急處理的核心，貫穿應(yīng)急管理的全過程，是化解危機(jī)的中樞神經(jīng)。信息溝通是否及時(shí)有效直接影響危機(jī)處理的結(jié)果。富有成效的信息溝通其目的不僅是化解危機(jī)、平息緊張氣氛，更為重要的是維護(hù)公民的基本權(quán)利和切身利益，誠(chéng)實(shí)公開地將真實(shí)的信息傳遞給大眾。

　溝通盡管普遍，但是復(fù)雜。對(duì)于權(quán)威信息的持有者，政府部門在處理危機(jī)的過程中，在與媒體的互動(dòng)中，在與公眾的對(duì)話等各個(gè)環(huán)節(jié)中是公平開放環(huán)境的倡導(dǎo)者和不同觀點(diǎn)的傾聽者。突發(fā)事件是一種非常態(tài)的情境，無論采取什么處理方式，最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)生命安全和社會(huì)穩(wěn)定。然而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局并不能成為信息不公開的理由。在危機(jī)面前，政府首先關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是人的生命，其次才是穩(wěn)定。這一理念才是突發(fā)事件處理的核心價(jià)值。在從穩(wěn)定為主向生命至上的轉(zhuǎn)變中需要判斷和取舍。

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　5 結(jié) 語

　 5 結(jié) 語 危機(jī)本身并不可怕，只要政府在面對(duì)危機(jī)時(shí)能迅速反應(yīng)，及時(shí)有效的進(jìn)行應(yīng)急溝通，危機(jī)就不像我們想象的那么可怕。所以，有效的溝通對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件具有重要的作用。積極有效的應(yīng)急溝通不但能控制和消除危機(jī)的擴(kuò)散和蔓延，在一定程度上化解危機(jī)，降低危機(jī)給人們帶來的損害，而且還能夠提高政府的公信力，不斷加強(qiáng)政府的執(zhí)政能力建設(shè)，樹立政府親民、愛民的良好形象。

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　參考文獻(xiàn)

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　[3]唐鈞：《公共危機(jī)管理：國(guó)際趨勢(shì)與前沿動(dòng)態(tài)》，載《理論與動(dòng)態(tài)》2003年第 6 期。

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　[8]史安斌著：《危機(jī)傳播與新聞發(fā)布》，南方日?qǐng)?bào)出版社 2004 年版。

　[9]張成福、唐鈞、謝一凡著：《公共危機(jī)管理：理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社 2009 年版。

　[10]趙志立著：《危機(jī)傳播概論》，清華大學(xué)出版社 2009 年版。

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　 致

　謝

　 致

　謝 時(shí)光荏苒，四年的大學(xué)生活轉(zhuǎn)瞬即逝。依稀還記得第一次來到學(xué)校的情景，追憶往昔心中感慨萬千。而現(xiàn)在伴隨著這篇論文的結(jié)稿，畢業(yè)的日子就要到了。

　在此，首先要感謝我的指導(dǎo)老師 X 教授。從文章的選題、構(gòu)思、框架確定，再到資料選取、書寫格式等都得到她的悉心指導(dǎo)。X 老師治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)待工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，是學(xué)習(xí)和生活中的良師益友。我認(rèn)為她四年中的教誨，不僅是現(xiàn)在，還將對(duì)我以后的人生產(chǎn)生重大影響！

　還要感謝一直以來在背后默默付出、任勞任怨的父母。我會(huì)繼續(xù)努力，用優(yōu)異的成績(jī)回報(bào)你們！

　另外，感謝本次從百忙之中抽空參加此次論文評(píng)審的各位專家學(xué)者！

　最后，還要感謝辛勤教育過我的各位老師，是你們的不懈努力讓我的專業(yè)知識(shí)更加牢固，眼界更加開闊，閱歷更加豐富。同時(shí)還要感謝我的同窗好友，他們的陪伴讓我在求學(xué)的路上收獲了很多快樂！

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