縣域經濟發(fā)展體制機制創(chuàng)新研究

　一、制約遼寧省縣域經濟發(fā)展的主要體制機制問題

�。ㄒ唬┛h域經濟管理體制不順

　1.縣域經濟主管部門的機構設置與繁重、專業(yè)的縣域經濟管理職能不相適應。

　各級農辦作為縣域經濟主管部門，一般與農委合署辦公，存在缺乏經濟管理經驗和人才、缺少經濟管理手段和權威等問題，不利于統(tǒng)籌協(xié)調縣域經濟發(fā)展工作，并且越到基層問題越突出。

　2.縣域經濟考核指標不盡合理。

　一是對 GDP、財政收入、固定資產投資等總量指標賦予權重過高，導致部分縣（市）為追求排名人為調整或虛增數字。二是考核指標“一刀切”問題比較嚴重，對農業(yè)和生態(tài)為主的縣（市）有失公平，也不利于樹立科學發(fā)展的考核導向。

�。ǘ�）縣域行政體制改革相對滯后

　1.現行的市管縣體制制約改革發(fā)展。

　一是現行的省市縣行政層級設置，增加了縣級爭取發(fā)展空間的行政成本，行政效率低下，影響發(fā)展速度。二是市對縣的支持動力不足、能力不夠。大部分市級財政困難，市級政府傾向于財權上移而事權下移、責任下移，缺乏發(fā)展縣域經濟的動力。

　2.擴權強縣和省直管縣試點工作趨于停滯。

　一是 15 個擴權強縣試點后續(xù)政策斷檔。遼寧省擴權強縣政策均出臺于 2006 年，隨著政策調整和普及，試點縣的政策優(yōu)勢基本喪失。

　二是 2 個省直管縣改革試點原地踏步。省直管縣試點開展 5 年來，綏中縣、昌圖縣試點內容仍局限于財政直管體制為主的經濟社會管理職能的改革，沒有向行政省直管縣方向進行探索和突破，積累了一系列深層次的矛盾和問題：第一，“市管縣”的干部管理體制制約省直管縣改革效果；第二，垂直管理部門實行省市縣 3 級管理體制，限制了直管縣自主發(fā)展的空間；第三，在專項資金配套上，由原來的省、市、縣三級財政配套變?yōu)槭�、縣兩級配套，給兩縣財政增加了較大負擔；第四，國有稅源企業(yè)獨立核算、屬地納稅問題沒有解決，煙草、電信、電力、金融、保險等稅源企業(yè)稅收征管仍按照擴權改革前的規(guī)定執(zhí)行；第五，省直管縣試點省級協(xié)調和主管機構不明確，爭取政策、推進改革難度大。

�。ㄈ�）縣域財稅體制尚不完善

　1.省分縣、市分縣財政體制問題嚴重，縣級財政困難問題突出。

　省、市政府是財政體制的制定者，不可避免的采取稅收分成、財力上解和要求配套下移支出責任等方式，集中下級財力。在經濟發(fā)達的縣（市），隨著縣財政收入總量的增長和主體稅收總量的增長，出現了縣上解財力遠遠大于省對縣返還的現象。在中央和省政府安排的農業(yè)專項、民生社保等農村社會事業(yè)建設任務中，比較普遍的采取了省市縣分層配套的方式，并且逐年增項加碼，加重了縣級財政困難。

　2.縣級財政收入虛高問題客觀存在。

　一是省市下劃收入造成縣級財政收入“虛胖”。由于省市下劃收入執(zhí)行上解政策，所以收入下劃政策僅僅從數字上壯大了縣域經濟總量，

　不形成縣級可用財力。這種“虛胖”極易造成公眾誤解，誤認為縣財政“錢袋子”很鼓，應該承擔更多的公共事務支出責任。二是個別縣為追求“政績”而虛增收入�？h域經濟考核評價指標公共財政預算收入的考核權重過大，容易導致縣政府為追求排名而虛增收入。

　3.縣財政支出管理機制有待于進一步創(chuàng)新。

　主要表現在轉移支付制度不盡合理。一是結構不合理。近 10 年來省財政不斷加大對縣轉移支付補助力度，但存在一般性補助比重小、增幅慢，專項性補助比重大、增幅快的問題。二是虛增財力。省將部分專項補助調整成一般性轉移支付下達，但其實質仍限定用途和使用單位，對于縣級統(tǒng)籌財力資金沒有實際意義，真正的均衡性轉移支付并沒有增加。三是橫向轉移支付制度作用有待發(fā)揮。生態(tài)保護縣，為保護生態(tài)環(huán)境限制了發(fā)展，由于缺乏合理、明確、穩(wěn)定的地區(qū)間橫向轉移支付制度，經濟損失和社會發(fā)展得不到合理補償。

　二、深化遼寧省縣域經濟發(fā)展體制機制創(chuàng)新的對策建議

　筆者研究認為：第一，縣域經濟在遼寧省經濟發(fā)展中占有重要地位、發(fā)揮了重要作用，必須堅定信心，繼續(xù)加大發(fā)展力度。第二，發(fā)展好縣域經濟，省級要承擔更多責任，縣級要賦予更大自主權，做好全省的頂層設計對創(chuàng)新縣域經濟發(fā)展體制機制至關重要。第三，縣域資源稟賦各異、發(fā)展階段不同、發(fā)展任務多元，急需提高縣域經濟管理水平，實施分類指導、精細化管理。第四，縣域經濟發(fā)展體制機制問題核心是行政體制不順，關鍵是財稅體制不完善，協(xié)調推進行政和財稅體制改革是深化體制機制創(chuàng)新的方向�；�于以上認識，結合遼寧

　省實際和國內先進經驗，筆者認為深化遼寧省縣域經濟發(fā)展體制機制創(chuàng)新的思路是：充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、集團優(yōu)勢、體制優(yōu)勢，全面推進行政省直管縣改革，深化財稅、金融、管理體制等配套改革，構建縣域經濟發(fā)展“2 極 3 群”新格局，促進遼寧省縣域實現有質量、有效益、可持續(xù)的經濟發(fā)展和民生改善、生態(tài)文明、社會和諧進步。具體對策有 4 點：

�。ㄒ唬�構建縣域經濟發(fā)展“2 極 3 群”新格局

　根據遼寧省三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和《遼寧省主體功能區(qū)規(guī)劃》總體布局，將遼寧省縣域劃分為“2 極 3 群”。2 極，即沈陽市及所屬遼中縣、新民縣；大連市及所屬瓦房店市、普蘭店市、莊河市。3 群，即縣域工業(yè)集群，包括海城市、東港市、凌海市、蓋州市、大石橋市、遼陽市、燈塔市、大洼縣、盤山縣、調兵山市、鐵嶺縣、興城市、綏中縣等 13 個縣（市）；縣域農業(yè)集群，包括法庫縣、康平縣、臺安縣、北鎮(zhèn)市、黑山縣、義縣、阜蒙縣、彰武縣、開原市、西豐縣、昌圖縣、建平縣、北票市等 13 個縣（市）；縣域生態(tài)集群，包括長�？h、岫巖縣、撫順縣、新賓縣、清原縣、本溪縣、桓仁縣、鳳城市、寬甸縣、凌源市、朝陽縣、喀左縣、建昌縣等 13 個縣（市）。針對“2 極 3 群”特點，實行差異化的行政、財稅、金融、土地、管理等體制設計。

�。ǘ�）改革縣域行政體制

　1.堅持“2 極”市管縣體制，走全域城市化道路。

　一是“2 極”所屬 5 個縣（市）堅持行政市管縣體制，實行省直管縣財政管理體制改革，充分利用 2 個特大城市的輻射帶動作用，大力開

　展強縣擴權工作。二是借鑒大連市全域城市化建設思路，開展沈陽市全域城市化建設。在全域城市化背景下，實現分工協(xié)作和功能互補，促進產業(yè)轉型升級，提升產業(yè)的整體競爭力，實現“2 極”更高水平的縣域經濟發(fā)展。

　2.有序推進“3 群”行政省直管縣改革，逐步構建“14+39”體制。

　一是分步驟有序開展。按照“縣域工業(yè)集群先行試點行政省直管縣改革--縣域農業(yè)、生態(tài)集群推開省直管縣財政體制改革--"3 群"全面推開行政省直管縣改革”路徑開展行政省直管縣改革。二是采取“3 個到位 3 個暫緩”，實施漸進式改革。即，試點縣黨委、政府和群眾團體調整為由省直接管理，人大、政協(xié)、司法體制暫不調整。根據改革進度再適時進行調整，最終實現省對試點縣的全面直管。三是創(chuàng)新干部管理體制�？h（市）委書記、縣（市）長由省委委托省委組織部管理，原則上不按副廳級配備；副縣級領導由省委組織部管理；科級及以下干部由縣委管理。原則上實行各縣（市）干部交流提拔任用，鼓勵跨群鍛煉。四是合理調整省市縣編制。鑒于省直管縣改革后，省、縣行政事務增多，市級相應減少的情況，合理調減市級編制和機構，將相關編制和人才向省、縣充實。

　3.切實擴大行政省直管縣自主權限。

　一是賦予試點縣行使與地級市相同的經濟社會管理權限，承擔與管理權限相應的責任。除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原由地級市審批或管理的經濟社會管理事項均由試點縣自行審批、管理；須經地級市審核、報省審批的，均由試點縣直接報省審批。對國務院及

　國家有關部門規(guī)定須經地級市審核、審批的事項，采取委托或授權等方式予以下放。試點縣的經濟社會數據單獨統(tǒng)計，直接向省對口上報，并抄送所在地級市，仍計入所在地級市總量。在制定省直各部門和所在市政府對接方案的基礎上，編制公布放權目錄。二是完善財政管理體制。實行試點縣財政由省直接管理的體制。原由地級市承擔的對試點縣的各項配套資金，在過渡期內仍由地級市承擔；國家和省新出臺政策需要地級市對試點縣配套的資金，由省財政和縣財政各承擔 50%。三是理順條塊關系。調整和完善省以下垂管部門的管理體制。工商、質監(jiān)等省以下垂管部門設在試點縣的管理機構調整為由試點縣管理，業(yè)務上接受省局指導。國稅、金融等中央垂管部門（單位）可根據省直管縣體制改革的需要進行相應調整。四是推進配套改革。鼓勵和支持試點縣按照省直管縣體制改革的要求，統(tǒng)籌協(xié)調推進事業(yè)單位分類改革和公共服務體制、文化體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、行政審批制度等相關改革。

　4.建立“2 極 3 群”區(qū)域發(fā)展政策扶持體系。

　一是加大財政扶持力度。加大對縣域農業(yè)集群、生態(tài)集群均衡性轉移支付力度。加大對縣域生態(tài)集群的補償力度，建立地區(qū)間橫向轉移支付和援助機制。二是加大投資力度。各級財政安排“2 極 3 群”發(fā)展政府預算內專項投資，重點用于支持縣域工業(yè)園區(qū)和縣域農業(yè)集群、生態(tài)集群的發(fā)展。對農業(yè)集群和生態(tài)集群實施投資補貼政策的建設項目，適當提高補助或貼息比例。三是實行差別化的土地利用政策。適當擴大縣域工業(yè)集群建設用地規(guī)模，控制縣域農業(yè)集群建設用地規(guī)模，

　嚴禁縣域生態(tài)集群改變生態(tài)用地用途。

�。ㄈ�）完善縣域財稅體制

　1.完善財政轉移支付制度。

　一是進一步優(yōu)化轉移支付結構。增加一般性轉移支付比重和規(guī)模，加大省對下財力性轉移轉移支付，特別是均衡性轉移支付和縣級基本財力保障機制轉移支付補助力度，并重點向民族地區(qū)、困難地區(qū)傾斜，逐步縮小地區(qū)間財力水平差異，加快推進全省基本公共服務均等化進程。二是進一步對財政專項轉移支付進行清理、整合和規(guī)范。逐步減少專項轉移支付規(guī)模，對能夠“砍塊”下達且適合市、縣管理的專項資金，按因素法等“砍塊”下達。適當下放項目審批權，省財政工作重點放在加強項目實施結果的考核上。

　2.建立縣級基本財力保障資金穩(wěn)定增長機制。

　逐年增加省對下縣級基本財力保障機制轉移支付資金規(guī)模，與中央財政對遼寧省此項轉移支付補助一并下達各縣區(qū)，用于支持縣級政府增強基本財力保障能力、提高基本公共服務均等化水平。在縣域失地農民社保、困難企業(yè)職工入社保、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、新農合、學齡前教育等重要民生領域，省財政要進一步加大投入比例，切實減輕縣級財政負擔。

　3.加強縣級財政收入質量管理。

　一是實事求是組織財政收入。重新核定收入基數，建立新的公共財政預算收入健康穩(wěn)定增長機制，不斷提高財政收入質量。二是在縣級財政收入考核評價上，重點對收入結構進行考評（即考核共享稅種、

　稅收收入和非稅收入占比），強化非稅收入質量檢查，對財政收入指標不排名、不納入縣域經濟發(fā)展政績考核范圍。制定收入指標及增長率要尊重客觀規(guī)律，因地制宜，確保財政收入真實、合法。

　4.進一步完善和創(chuàng)新支出管理機制。

　一是完善水源地生態(tài)保護區(qū)財政補償機制。進一步加大省財政對水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)的財政轉移支付。二是進一步擴大省財政“直撥到縣”的專項資金范圍，以保證縣域享受的上級財政補助資金不被市級截留，實現及時有效使用。三是建立事權與支出責任相適應的財政分配制度，充分考慮公共事項的受益范圍和管理效率，合理劃分省、市、縣支出責任，做到“不越位、不缺位、不錯位”，全面核定各級財政支出范圍。四是突出財政支出重點。除保證重大民生領域資金投入外，還要繼續(xù)實施縣域工業(yè)園區(qū)基礎設施建設補貼政策；加大對昌圖等產糧大縣的財政獎勵政策扶持力度，確保糧食安全；解放思想，大膽支持家庭農場、農民合作社發(fā)展。

　（四）強化縣域經濟管理體制

　1.做大做強各級農辦。

　一是提格賦權。在不改變省農委、省農辦合署辦公體制下，將省農辦職權明確為省委、省政府“三農”工作主管部門，賦予一定的縣域人事經濟財政社會管理職權，承擔省委省政府對縣（市）的綜合考核任務。各級農辦參照省設置加強農辦建設。二是對應“3 群”建設，省農辦建立相應指導組，加強縣域經濟管理力量。指導組通過抽調干部實行動態(tài)設置，根據指導任務的變化，從省直部門、市縣政府和部門

　抽調直接從事相關行政工作的處級以上干部組成。實現“3 群”建設相關工作集體辦公、集體決策，提高縣域經濟管理水平和效率。

　2.改革縣域經濟考核評價體系。

　實行分群分類考核，采取不同的考核指標體系和賦分權重綜合評分，2 次排名。一是對于縣域工業(yè)集群，實行工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平優(yōu)先的績效評價。綜合評價經濟增長、質量效益、吸納人口、產業(yè)結構、資源消耗、環(huán)境保護、外來人口公共服務覆蓋面以及耕地和基本農田保護等指標的評價。主要考核地區(qū)生產總值、財政收入占地區(qū)生產總值比重、非農產業(yè)就業(yè)比重、單位地區(qū)生產總值能耗和用水量、單位工業(yè)增加值能耗和取水量、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率、大氣和水體質量、吸納外來人口規(guī)模等指標。“2 極”所屬縣（市）執(zhí)行縣域工業(yè)集群考核指標，參與排名。二是對于縣域農業(yè)集群，實行農業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績效評價。強化對農產品保障能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關經濟指標的評價，主要考核農業(yè)綜合生產能力、農民收入、農業(yè)灌溉用水有效利用系數等指標，不考核地區(qū)生產總值、投資、工業(yè)、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。三是對于縣域生態(tài)集群，實行生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，強化對提供生態(tài)產品能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關經濟指標的評價，主要考核大氣和水體質量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量、生物多樣性等指標，不考核地區(qū)生產總值、投資、工業(yè)、農產品生產、財政收入和城鎮(zhèn)化率等指標。四是實行 2 次排名。按照“3 群”分別排名，作為對縣級黨委、政府縣域工作考核和主要領

　導任免的重要依據；44 個縣（市）按照綜合得分統(tǒng)一排名，作為落實縣域經濟發(fā)展工作獎懲政策的重要依據，促進縣域經濟全面競相發(fā)展。

　作者：耿黎 朱長悅 單位：沈陽農業(yè)大學經濟管理學院 遼寧省農村經濟委員會

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