司法改革背景下檢委會(huì)建設(shè)存在的問題 及對(duì)策建議思考

　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了新一輪司法改革的基本目標(biāo)，其中就包括“確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)”。司法責(zé)任制改革是當(dāng)前司法改革的重要內(nèi)容，責(zé)任制要落實(shí)，現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理、設(shè)置與職權(quán)劃分必然也要隨之適當(dāng)調(diào)整，作為檢察機(jī)關(guān)最高決策機(jī)構(gòu)的檢察委員會(huì)自然也不例外。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行檢委會(huì)制度進(jìn)行梳理，進(jìn)一步規(guī)范完善，以更好地適應(yīng)司法責(zé)任制改革的需要，更好地履行職能、發(fā)揮作用。

　一、司法責(zé)任制改革對(duì)現(xiàn)行檢委會(huì)制度的沖擊 （一）現(xiàn)行檢委會(huì)機(jī)制存在的問題 首先，議事議案不規(guī)范。主要體現(xiàn)在以下三方面：一是議事議案范圍單一�！度嗣駲z察院檢察委員會(huì)組織條例》

　規(guī)定，檢察委員會(huì)討論決定重大案件和其他重大問題。但是對(duì)于哪些屬于重大、疑難、復(fù)雜，則缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，有的承辦人為逃避個(gè)人責(zé)任，將一些本不該提交的案件提交到檢委會(huì)討論，對(duì)檢委會(huì)制度產(chǎn)生不良影響。二是議事程序不規(guī)范。《最高人民檢察院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》要求：“在法定期限內(nèi)討論決定有關(guān)重大案件，各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)可實(shí)行例會(huì)制度。”但實(shí)踐中絕大多數(shù)基層檢察院并未實(shí)行例會(huì)制度，檢委會(huì)的召開往往是臨時(shí)的，各委員沒有充分的時(shí)間作好會(huì)前準(zhǔn)備，在討論時(shí)因不熟悉案件、事實(shí)和證據(jù)的細(xì)節(jié)，議事質(zhì)量難以保證。

　其次，組織結(jié)構(gòu)不合理。一是檢委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)不健全�！度嗣駲z察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》規(guī)定，檢委會(huì)日常工作由檢委會(huì)辦公室承擔(dān)。但鑒于案多人少、機(jī)構(gòu)繁雜等原因，基層檢察院一般不設(shè)立專門的檢委會(huì)辦公室，而是由院辦公室承擔(dān)檢委會(huì)辦公室職能，而且大多只設(shè)置 1 名檢委秘書負(fù)責(zé)一些程序性和事務(wù)性工作，導(dǎo)致檢委會(huì)的議事能力難以提高。二是檢委會(huì)委員結(jié)構(gòu)不合理。絕大多數(shù)基層檢察院的檢委會(huì)委員基本上是按行政職務(wù)來確定，主要將年齡偏大或退居二線的領(lǐng)導(dǎo)安排為檢委會(huì)委員，法學(xué)理論功底深厚、具有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)精英沒有擔(dān)任檢委會(huì)委員的機(jī)會(huì)。另外，現(xiàn)行制度對(duì)檢委會(huì)委員

　的任期沒有明確規(guī)定，委員一旦任命，終身任職，使得檢委會(huì)缺乏生機(jī)活力，一定程度影響了議事議案水平。

　第三，責(zé)任落實(shí)難�，F(xiàn)行檢察院組織法或檢察委員會(huì)議事規(guī)則沒有對(duì)檢委會(huì)討論決定的案件結(jié)果具體由誰負(fù)責(zé)做出明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定和證據(jù)的適用由承辦檢察官負(fù)責(zé)，委員在此基礎(chǔ)上討論作出決定并對(duì)自己發(fā)表的意見承擔(dān)責(zé)任，實(shí)際上是一種“個(gè)人閱卷、集體討論、層層把關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)決定”的管理體制。在這種機(jī)制下，對(duì)于錯(cuò)案的追究原則上是由檢委會(huì)全體成員負(fù)責(zé)，實(shí)際上造成“全體負(fù)責(zé)，人人有責(zé)，卻無一人負(fù)責(zé)”的怪象。

�。ǘ�）改革背景下檢委會(huì)定位與職責(zé)權(quán) 限模糊不清 檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)集體。檢委會(huì)議決案件是標(biāo)準(zhǔn)的群體決策模式。而以主任檢察官辦案組為主要形式的檢察辦案責(zé)任制改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)體檢察官最大限度的放權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是檢察官辦案主體地位，這二者之間的沖突在所難免。比如實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制以后，檢察官可能會(huì)濫用自身的決定權(quán)，而不再將案件提交檢委會(huì)討論決定，這樣會(huì)造成實(shí)際上對(duì)檢委會(huì)制度的架空。

　以員額檢察官保證辦案責(zé)任落實(shí)，是指通過對(duì)員額檢察官的“放權(quán)”，加大其行使具有司法屬性檢察職能的獨(dú)立

　性，真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立辦案，并對(duì)案件承擔(dān)終身責(zé)任，以此督促承辦人認(rèn)真謹(jǐn)慎公正行使司法權(quán)。但實(shí)際上對(duì)于檢委會(huì)與員額檢察官各自享有決定權(quán)的案件范圍到底有多大，法律無明確規(guī)定。在現(xiàn)有辦案環(huán)境下，70%的案件都集中在基層檢察院，案多人少的矛盾和終身責(zé)任的壓力可能會(huì)導(dǎo)致員額檢察官不愿負(fù)責(zé)、害怕?lián)��?zé)而過多地將風(fēng)險(xiǎn)案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定，從而規(guī)避個(gè)人責(zé)任。

　二、完善檢委會(huì)規(guī)范化建設(shè)的思考 （一）加強(qiáng)檢委會(huì)自身建設(shè) 一要完善檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的檢委會(huì)辦公室，同時(shí)選拔綜合素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的人員負(fù)責(zé)檢委辦工作，通過配齊配強(qiáng)檢委辦人員，提升檢委辦服務(wù)和保障檢委會(huì)工作的整體水平。要抓住檢察機(jī)關(guān)人員分類管理和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，將檢委辦、案管辦、研究室等部門的職能、資源優(yōu)化整合，建立新的檢察業(yè)務(wù)管理部門，實(shí)現(xiàn)其檢察業(yè)務(wù)管理和服務(wù)的功能。

　二要規(guī)范檢委會(huì)委員組成。要打破檢委會(huì)委員任職終身制，建立委員資格動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。建立選任機(jī)制，在任職條件上，明確檢委會(huì)委員的學(xué)歷、辦案年限數(shù)量、理論水平、道德修養(yǎng)等條件要求；在選拔程序上，有必要設(shè)定

　考試、答辯、評(píng)議、組織審查等環(huán)節(jié)，確保從主要辦案部門選拔辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、獨(dú)立辦案能力強(qiáng)的人選進(jìn)入檢委會(huì)。同時(shí)，引入動(dòng)態(tài)競爭機(jī)制，當(dāng)委員不再從事專業(yè)工作或者不能勝任檢委委員工作時(shí)，要及時(shí)免除職務(wù)�？紤]到檢委會(huì)委員的相對(duì)穩(wěn)定，建議檢委會(huì)委員的任期以 5年為一屆，與檢察長的任期相同。

�。ǘ�）建立完備的檢委會(huì)規(guī)范化程序 一是進(jìn)一步明確檢委會(huì)議事范圍，對(duì)提交檢委會(huì)討論決定的議題范圍作出明確具體規(guī)定；二是應(yīng)充分發(fā)揮檢委辦的過濾作用，對(duì)提交檢委會(huì)討論的案件和事項(xiàng)，由檢委辦把關(guān)，對(duì)案件或事項(xiàng)是否需要提交檢委會(huì)、提交依據(jù)和觀點(diǎn)理由闡述是否恰當(dāng)進(jìn)行審查，連同審核意見一起報(bào)檢察長決定。

　現(xiàn)行檢委會(huì)議題內(nèi)容無論事項(xiàng)、制度或案件，均按照“匯報(bào)——討論——決定”的模式進(jìn)行，有濃厚的行政色彩，效率也相對(duì)較低，更與檢察官辦案責(zé)任制的設(shè)置相背離。建議根據(jù)檢委會(huì)議題的不同屬性設(shè)置不同的議事程序。比如在側(cè)重行政屬性議題時(shí)，可以沿用類似現(xiàn)行檢委會(huì)議事程序；而針對(duì)重大案件討論決議，應(yīng)當(dāng)采用司法性的議事程序，即注重主體對(duì)案件事實(shí)的親歷性及對(duì)案件事實(shí)和法律的判斷性。這個(gè)過程要求檢委會(huì)委員更多地“親歷”案件，

　不能僅滿足于聽取案件匯報(bào)，必要時(shí)也要查閱案卷材料，對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行質(zhì)詢甚至引入辯論機(jī)制，使司法性程序的檢委會(huì)具備“準(zhǔn)裁判”的效果，使檢委會(huì)能夠在充分論證、充分辯論的基礎(chǔ)上做出更公正合理的決定。

�。ㄈ�）制定權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的考核管理機(jī)制 首先，要厘清檢委會(huì)委員和員額檢察官之間的權(quán)屬關(guān)系。司法責(zé)任制改革的核心，就是從現(xiàn)有檢察官隊(duì)伍中遴選出理論功底深厚、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀檢察官，讓他們回歸辦案一線，通過合理放權(quán)，將部分案件審批決定權(quán)交給檢察官，實(shí)現(xiàn)誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)。在體現(xiàn)司法權(quán)運(yùn)行的案件決策過程中，檢委會(huì)要適當(dāng)授權(quán)，給予辦案檢察官一定范圍的決定權(quán)，而此時(shí)檢委會(huì)更傾向于履行指導(dǎo)和監(jiān)督的職權(quán)。檢委會(huì)審議程序可依申請(qǐng)和依職權(quán)啟動(dòng)，對(duì)主辦檢察官提請(qǐng)審議的案件，經(jīng)檢察長同意后將案件提交檢委會(huì)。同時(shí)，針對(duì)案情復(fù)雜、影響重大的案件，也可以自行組織召開檢委會(huì)，聽取承辦檢察官的匯報(bào)，對(duì)主辦檢察官司法辦案權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

　其次，要建立科學(xué)客觀的責(zé)任追究體系。要改變檢委會(huì)“集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的情形，在內(nèi)部建立具體明確、可操作的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)從立法上明確檢委會(huì)與主辦檢察官的責(zé)任分擔(dān)。檢委會(huì)討論案件時(shí)，檢察官應(yīng)對(duì)案件事實(shí)

　的真實(shí)性、證據(jù)的確鑿性和充分性負(fù)責(zé),檢委會(huì)應(yīng)對(duì)案件所做的定性及處理決定負(fù)責(zé)。除明確檢委會(huì)集體負(fù)責(zé)外，還應(yīng)該明確對(duì)參加討論決議中發(fā)表錯(cuò)誤意見的檢委會(huì)具體成員追究個(gè)人責(zé)任，真正建立起有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的責(zé)任體系。

　第三，要建立權(quán)責(zé)相適應(yīng)的考核機(jī)制。要完善檢委會(huì)委員的職業(yè)保障，可以考慮設(shè)立檢委會(huì)委員履職津貼，并在暢通晉級(jí)渠道等方面給予優(yōu)待。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)檢委會(huì)委員的考核，建立淘汰機(jī)制�？筛鶕�(jù)一定時(shí)間內(nèi)檢委會(huì)委員審議案件時(shí)發(fā)表意見的多與少、正確與錯(cuò)誤進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)于不具備履職條件、排名靠后的委員堅(jiān)決淘汰，以保證檢委會(huì)的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬。

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