淺析社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新

　—— 以云南省為例

　摘要：伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種類型的社會(huì)組織也在不斷地成長，作為代表廣大基層群眾共同利益的組織形式，社會(huì)組織的健康發(fā)展有利于反映民眾的心聲。但由于我國政府在管理體制上職能轉(zhuǎn)換的問題，使得社會(huì)組織的健康發(fā)展受到限制。本文以云南省社會(huì)組織發(fā)展為例，分析了政府管理體制存在的問題，并從摒棄固步自封，倡導(dǎo)解放思想；加強(qiáng)組織建設(shè)，承擔(dān)社會(huì)職能；強(qiáng)化組織核心，發(fā)揮組織作用和借鑒西方檢驗(yàn)，結(jié)合中國國情四個(gè)層面提出了對策建議。

　 關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；健康發(fā)展；云南省；政府；管理體制；創(chuàng)新

　目錄 引言 ............................................................................................................................... 1 第一章 相關(guān)概念闡述和國內(nèi)外研究綜述 ................................................................. 1 （一）

　社會(huì)組織的定義....................................................................................... 1 （二）

　政府管理體制的含義............................................................................... 2 （三）

　關(guān)于社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的國內(nèi)外研究綜述............... 2 第二章 社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的理論闡述 ......................................... 3 （一）

　社會(huì)組織建設(shè)促進(jìn)政府管理體制的創(chuàng)新............................................... 3 （二）

　政府管理體制的創(chuàng)新有利于社會(huì)組織建設(shè)........................................... 3 第三章 云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析 ................................. 4 （一）

　云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)........................... 4 （二）

　阻礙云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的影響因素................... 4 第四章 促進(jìn)云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的建議 ................................. 5 （一）

　摒棄固步自封，倡導(dǎo)解放思想............................................................... 5 （二）

　加強(qiáng)組織建設(shè)，承擔(dān)社會(huì)職能............................................................... 5 （三）

　強(qiáng)化組織核心，發(fā)揮組織作用............................................................... 5 （四）

　借鑒西方檢驗(yàn)，結(jié)合中國國情............................................................... 6 結(jié)語 ............................................................................................................................... 6 參考文獻(xiàn) ....................................................................................................................... 6

　 - 1 - 引言

　2018 年 9 月 11 日至 13 日，2018 年云南省民政廳社會(huì)組織能力建設(shè)培訓(xùn)示范項(xiàng)目培訓(xùn)班在麗江舉行。來自云南省各州市民政部門和社會(huì)組織的 200 多人參與。家們通過集中授課、分組授課、互動(dòng)答疑等教學(xué)方式，對政府向社會(huì)組織購買服務(wù)制度、社會(huì)組織黨的建設(shè)、國家治理體系中的社會(huì)組織、社會(huì)組織評估、基金會(huì)項(xiàng)目運(yùn)作與管理等知識(shí)，進(jìn)行生動(dòng)地講解。據(jù)了解，近年來，黨中央、國務(wù)院和省委、省政府高度重視社會(huì)組織建設(shè)工作。為構(gòu)建政府管理與社會(huì)組織相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制，中央財(cái)政每年安排 2 億元專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)。但是，當(dāng)前社會(huì)組織面臨著重大挑戰(zhàn)，國家出臺(tái)了多個(gè)政策法規(guī)，對社會(huì)組織登記管理、黨建等提出了新的要求，尤其是正在征求意見的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》，對社會(huì)組織發(fā)起成立、注冊資金、行動(dòng)規(guī)范、開展活動(dòng)等方面要求更加嚴(yán)格。

　第一章

　相關(guān)概念闡述和國內(nèi)外研究綜述 （一）

　社會(huì)組織的定義 自改革開放以來，我國在政府和企業(yè)之外出現(xiàn)了一種重要的組織形式，隨 之而來的有關(guān)這種組織形式的研究也不斷涌現(xiàn)。但對于社會(huì)組織的概念陳述，學(xué)術(shù)界爭議不斷。社會(huì)組織是公共關(guān)系的主體，它是公共關(guān)系的三大構(gòu)成要素。人們?yōu)榱擞行У剡_(dá)到特定目標(biāo)按照一定的宗旨、制度、系統(tǒng)建立起來的共同活動(dòng)集體。它有清楚的界限、明確的目標(biāo)，內(nèi)部實(shí)行明確的分工并確立了旨在協(xié)調(diào)成員活動(dòng)的正式關(guān)系結(jié)構(gòu)，比如，政黨、政府、企業(yè)、商店、工廠、公司、學(xué)校、醫(yī)院等。關(guān)于社會(huì)組織的定義，孫偉林(2009)將社會(huì)組織定義為“由自然人、法人和其他組織為滿足社會(huì)需要或部分社會(huì)成員需要而設(shè)立的非營利性組織，包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)。[1]”王名(2010)則認(rèn)為社會(huì)組織是指在政府與企業(yè)之外，向社會(huì)某個(gè)領(lǐng)域提供社會(huì)服務(wù)，并具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性特點(diǎn)的組織機(jī)構(gòu)[2]。本文所指的社會(huì)組織是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來的社會(huì)群體，它只是指人類的組織形式中的一部分，是在政府、市場之間發(fā)揮服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督等作用的非政府組織、非營利組織自愿組織、公益組織和慈善組織等。

　 - 2 - （二）

　政府管理體制的含義 政府管理體制是通過政府的管理行為對社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式和過程。建立運(yùn)行一套行之有效的適合中國實(shí)際的政府管理機(jī)制，對于確保政府管理職能的發(fā)揮、行政管理體系的建立、乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。政府是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)組織，在設(shè)計(jì)政府的行政模式時(shí)，應(yīng)該把管理機(jī)制的構(gòu)建作為重點(diǎn)來把握，這有助于政府提高行政效率，降低行政成本，為構(gòu)建服務(wù)型政府創(chuàng)造機(jī)制基礎(chǔ)。20 世紀(jì)七八十年代西方國家經(jīng)歷“新公共管理運(yùn)動(dòng)”后，普遍對各自國家進(jìn)行了改革，從政府行政理念、管理機(jī)制、行政方式方法上進(jìn)行了創(chuàng)新，形成了各有特色的“政府再造”模式。我國政府管理機(jī)制的構(gòu)建，與西方發(fā)達(dá)國家“政府再造”模式有所不同。西方發(fā)達(dá)國家的“政府再造”模式注重的是從精神和行政倫理方面來重塑政府，而從突破了之前的專注機(jī)構(gòu)人事改革而帶來的膨脹等諸多困境。我國政府從成立之日起，就堅(jiān)持著一個(gè)原則，就是自始至終為人民服務(wù)。

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　關(guān)于社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的國內(nèi)外研究綜述

　 關(guān)于社會(huì)組織建設(shè)與政府管理機(jī)制的研究，國內(nèi)外的學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了闡述。在國內(nèi)研究成果方面，文友華（2013）指出可從三方面著手促進(jìn)社會(huì)組織良性發(fā)展:一是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理理論研究,構(gòu)建符合我國國情的相關(guān)理論觀點(diǎn)和學(xué)術(shù)話語體系;二是破冰登記管理雙重體制;三是推進(jìn)社會(huì)組織管理立法[3]。徐勇(2014) 研究了服務(wù)型社會(huì)組織的建設(shè)，建議應(yīng)堅(jiān)持"政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治"原則,著力推動(dòng)各級政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買公共服務(wù),著力構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)組織的培育扶持政策體系,著力健全服務(wù)型社會(huì)組織的監(jiān)督管理機(jī)制,不斷提升服務(wù)型社會(huì)組織發(fā)展質(zhì)量和參與社會(huì)服務(wù)管理的能力和水平[4]。汪春翔從和諧社會(huì)視角出發(fā)分析社會(huì)組織建設(shè)，認(rèn)為在社會(huì)組織建設(shè)過程中要合理定位黨、政府和社會(huì)組織角色，建構(gòu)和諧互動(dòng)關(guān)系的新型合作伙伴關(guān)系。社會(huì)組織建設(shè)要堅(jiān)持有序發(fā)展、法治和自治原則。要強(qiáng)化社會(huì)組織建設(shè)的法律、制度、政策等各方面的支撐和保障[5]。20 世紀(jì) 70 年代以后，球范圍內(nèi)出現(xiàn)了一場＂結(jié)社革命＂，社會(huì)組織得到了空前的發(fā)展。美國萊斯特·薩拉蒙教授從結(jié)構(gòu)和動(dòng)作的角度對社會(huì)組織進(jìn)行了論述，認(rèn)為社會(huì)組織具五大特征：一是組織性；二是非政府性；三是非營利性；四是自治性；五是志愿性[6]。美國經(jīng)濟(jì)

　 - 3 - 學(xué)家伯頓·韋斯布羅德在市場失靈和政府失靈理論的基礎(chǔ)分析了社會(huì)組織存在的原因及作用。

　第二章

　社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的理論闡述 （一）

　社會(huì)組織建設(shè)促進(jìn)政府管理體制的創(chuàng)新

　 社會(huì)組織是介于國家和市場之間的組織。社會(huì)組織具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，也有培育民主政治功能，它還能有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進(jìn)利益平衡機(jī)制的形成[7]。社會(huì)組織建設(shè)促進(jìn)政府管理體制的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，社會(huì)組織貼近基層和溝通協(xié)調(diào)的功能緩和社會(huì)矛盾。社會(huì)組織來源于群眾，具有廣泛群眾基礎(chǔ)，能直接了解社會(huì)各階層的不同需求，為組織成員的利益表達(dá)提供渠道，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)成員的有效溝通，讓社會(huì)組織參與社會(huì)管理，有助于增進(jìn)政府與民眾之間的互動(dòng)和信任，減少對立情緒，化解社會(huì)矛盾，降低社會(huì)沖突。其次，社會(huì)組織能有效強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)。社會(huì)組織所具有的寬容、互助和志愿精神，最能有效開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的群眾性組織。通過社會(huì)組織，廣泛吸納動(dòng)員，公眾可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值，幫助政府解決社會(huì)管理中的一些薄弱環(huán)節(jié)。最后，社會(huì)組織能彌補(bǔ)政府功能的不足。

　社會(huì)組織的公益性、互益性使之具有較大的空間。實(shí)現(xiàn)和完善政府與社會(huì)的職能分工，構(gòu)建政府與社會(huì)關(guān)系的新模式不僅是當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是社會(huì)管理體制創(chuàng)新的核心內(nèi)容，以此不僅推動(dòng)政府管理的歸位，亦延伸了管理手臂。

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　政府管理體制的創(chuàng)新有利于社會(huì)組織建設(shè)

　政府管理體制的創(chuàng)新重點(diǎn)在于重新界定政府與市場及社會(huì)的關(guān)系，充分揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。理清政府與社會(huì)的關(guān)系，就是按照十八大提出的建立政社分幵，權(quán)責(zé)明確，依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。這意味著把政府行政管理與社會(huì)自我管理分幵，政府從社會(huì)組織中對其人事任免權(quán)、財(cái)政權(quán)管控中退出，給予社會(huì)組織發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織民間化。把握政府與社會(huì)的關(guān)系，重要的一點(diǎn)還在于明確政府與社會(huì)的邊界。要堅(jiān)決破除“全能型”政府的傳統(tǒng)思維，建立有限政府，將政府的主要職能定位在服務(wù)、管理和引導(dǎo)上。現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展表明，公共事務(wù)的治理需要多方力量的聯(lián)合，單憑政府的力量己經(jīng)不能解決紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)。傳統(tǒng)的以政府為一元主體的社會(huì)管理已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)

　 - 4 - 代社會(huì)管理的要求�，F(xiàn)代社會(huì)，政府并不是唯一的公共管理主體，各種社會(huì)組織和民間機(jī)構(gòu)只要得到公眾的認(rèn)可，也可以成為公共管理的主體。因此，政府在主導(dǎo)社會(huì)管理的同時(shí)，應(yīng)重視社會(huì)組織的主體地位，強(qiáng)調(diào)公共管理主體的多元化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理中政府與社會(huì)組織的合作共治、協(xié)同共贏[8]。

　第三章

　云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析 （一）

　云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

　 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)組織的發(fā)展壯大，我國社會(huì)管理體制正由社會(huì)管理不斷代替過去長時(shí)間的社會(huì)管制。國家層面的法規(guī)政策對社會(huì)組織的正常發(fā)展有諸多限制，尤其是雙重管理體制，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織的健康發(fā)展。但云南省除了出臺(tái)《云南省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，取消行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管部門，由民政部門直接登記外，其他的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)依然固守在現(xiàn)行的雙重管理體制構(gòu)架內(nèi)。雙重管理體制依然阻礙著云南省社會(huì)組織的發(fā)展。云南省社會(huì)組織管理過程中存在的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在目前的社會(huì)管理體制約束著社會(huì)組織的發(fā)展：首先，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，社會(huì)組織發(fā)展受到限制；社會(huì)組織登記門檻高；境外非政府組織的備案管理面臨困難。

　（二）

　阻礙云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的影響因素 阻礙云南省社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的影響因素，首先體現(xiàn)在政府職能層面。隨著政府管理體制從全能政府向“小政府、大社會(huì)”的管理格局轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)移己成為共識(shí)，但是有的政府部門出于本部門利益考慮，不愿主動(dòng)將相關(guān)的職能能轉(zhuǎn)移出去，或者只將服務(wù)收益小的事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)。在觀念上對社會(huì)組織存在戒備，缺乏信任，害怕社會(huì)組織的發(fā)展對政府的權(quán)威帶來挑戰(zhàn)，不愿與社會(huì)組織進(jìn)行合作共治，而對社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格控制，使社會(huì)組織生存空間狹小。其次在社會(huì)組織的登記管理層面。社會(huì)組織由于受到雙重管理體制的約束，在申請成立登記時(shí)，必須先找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管舉位進(jìn)行登記，再到相關(guān)的民政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，社會(huì)組織涉及領(lǐng)域眾多，使一些社會(huì)組織并不能夠準(zhǔn)確的劃歸到某一行業(yè)中，而作為業(yè)務(wù)主管單位的政府有關(guān)部門和政府授權(quán)的組織沒有相應(yīng)的行業(yè)劃分，導(dǎo)致這類社會(huì)組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記。在境外非政府組織的管理上。云南被公認(rèn)為是比較活躍的省

　 - 5 - 份，甚至一度被人稱為“中國的搖籃”。由于云南多樣化的自然和人文環(huán)境，很多國際非政府組織都把這里作為進(jìn)入中國的起點(diǎn)[9]。境外非政府組織必須與境內(nèi)社會(huì)組織幵展合作項(xiàng)目才能進(jìn)行備案登記，這樣一來，把一些有利于云南省發(fā)展的境外非政府組織和項(xiàng)目堵在門外，不利于境外非政府組織在云南充分發(fā)揮作用。

　第四章

　促進(jìn)云南社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新的建議 （一）

　摒棄固步自封，倡導(dǎo)解放思想

　 政府要明確自身與社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)該是一種基于平等地位的互信、協(xié)作的伙伴關(guān)系�？紤]到我國國家社會(huì)關(guān)系有別于西方的政治文化背景和歷史傳統(tǒng)，政府有必要在設(shè)立完善鼓勵(lì)培育社會(huì)組織發(fā)展的法規(guī)政策方面采取更多主動(dòng)措施，同時(shí)合理地調(diào)配部分公共財(cái)政、人力資源投入對社會(huì)組織發(fā)展的扶持中，遵循社會(huì)發(fā)展和社會(huì)組織成長的規(guī)律[10]。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)始終明確社會(huì)組織發(fā)展的最終力量源泉在于社會(huì)自治，避免社會(huì)組織及其管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展為官僚機(jī)構(gòu)膨脹提供新的增長點(diǎn)，注意杜絕政府與社會(huì)組織互動(dòng)過程中出現(xiàn)的權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，致力于扶持協(xié)作而不是滲透控制后者，惟其如此，才能防止政府與社會(huì)組織在泛行政化的道路上雙雙迷失。

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　加強(qiáng)組織建設(shè)，承擔(dān)社會(huì)職能

　 在得到外部認(rèn)同支持的前提下，我國社會(huì)組織也必須在提升自身建設(shè)水平方面投入更多精力，特別是要下決心建立符合經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平原則的內(nèi)部人事、財(cái)政、組織管理監(jiān)督機(jī)制，并探討借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立社會(huì)組織行業(yè)或區(qū)域內(nèi)資源整合和相互協(xié)調(diào)組織機(jī)制的可能性。從踐行保持社會(huì)組織的開放性、透明性、民主性特征入手，通過自律管理的強(qiáng)化和行動(dòng)方式的合理規(guī)范，樹立我國社會(huì)組織的良好形象，從根本上改變社會(huì)組織被部分政府管理人員和民眾視為政府潛在挑戰(zhàn)者和麻煩制造者的傳統(tǒng)觀念，以勝于雄辯的事實(shí)證明我國社會(huì)完全具備實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的能力。

　（三）

　強(qiáng)化組織核心，發(fā)揮組織作用

　應(yīng)當(dāng)把握社會(huì)組織的核心作用，保證其與政治經(jīng)濟(jì)改革充分協(xié)調(diào)適應(yīng)。社會(huì)組織的發(fā)展有賴于各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，同時(shí)也反作用于后者。無論在民主法治建設(shè)還是在社會(huì)管理領(lǐng)域中，對社會(huì)組織參與因素的準(zhǔn)確評估與引導(dǎo)都應(yīng)

　 - 6 - 該被納入發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。其中，尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，針對我國公民社會(huì)發(fā)展先天不足的劣勢，社會(huì)組織作為公民個(gè)體利益表達(dá)和價(jià)值聚合的平臺(tái)，通過積極地參與同政府、市場、社會(huì)組織間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，將有利于培養(yǎng)其成員參與政治、政策和經(jīng)濟(jì)過程的主動(dòng)性及相關(guān)能力。

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　借鑒西方檢驗(yàn)，結(jié)合中國國情 應(yīng)當(dāng)在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，努力探索一條適應(yīng)我國國情與發(fā)展需要的社會(huì)建設(shè)新路。作為社會(huì)建設(shè)整體事業(yè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，云南社會(huì)組織的發(fā)展完全可以借鑒西方相關(guān)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然，這需要建立在全面客觀地理解西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。換而言之，西方正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)訓(xùn)和西方內(nèi)部的差異性都不應(yīng)被忽視，同時(shí)，從比較發(fā)現(xiàn)規(guī)律異同過程中有所收獲才是學(xué)習(xí)借鑒的最終目的。

　結(jié)語 本文由 2018 年云南省民政廳社會(huì)組織能力建設(shè)培訓(xùn)示范項(xiàng)目引入，首先分析了社會(huì)組織建設(shè)和政府管理體制創(chuàng)新的相關(guān)概念和國內(nèi)外研究綜述。接下來，重點(diǎn)對社會(huì)組織建設(shè)和政府管理體制創(chuàng)新的理論進(jìn)行了闡述，即社會(huì)組織建設(shè)促進(jìn)政府管理體制創(chuàng)新，反過來，政府管理體制創(chuàng)新有利于社會(huì)組織建設(shè)。然后以云南省為例，分析了其在社會(huì)組織建設(shè)與政府管理體制創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)及其原因。最后從摒棄固步自封，倡導(dǎo)解放思想；加強(qiáng)組織建設(shè)，承擔(dān)社會(huì)職能；強(qiáng)化組織核心，發(fā)揮組織作用和借鑒西方檢驗(yàn)，結(jié)合中國國情四個(gè)層面提出了對策建議。

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