政府購買公共論文

　政府購買公共論文 ?

　論文摘要：政府購買公共作為市場經濟發(fā)展和公共財政改革的產物，無論是對加快政府自身改革和職能轉變、滿足公共需求，還是對促進社會組織發(fā)展、建設公共財政制度、實現(xiàn)基本公共均等化目標，都有著十分重要的推動作用。本文通過政府購買公共要義和特點的闡述、實踐和問題的歸納、對策和建議的探討，提出了從宏觀制度設計與微觀機制完善來推進政府購買公共的操作思路，前者包括制度建設、市場指導和預算安排，后者包括操作規(guī)范、流程管控和績效評價。

　關鍵詞：購買公共制度化規(guī)范化績效性 ?

　購買公共是政府履行公共職能的方式之一，是符合社會主義市場經濟和公共財政發(fā)展要求的一種改革和創(chuàng)新。政府購買在我國尚處于改革的探索階段，省市沒有統(tǒng)一規(guī)范的政策制度，寶應目前也只是在嘗試實踐，現(xiàn)根據(jù)調研思考提出一些粗淺認識，希望有助于推動政府購買公共的深入開展。

　一、概念與機制 ?

　1、政府購買的定義。政府購買就是政府為實現(xiàn)或加強政府公共職能的需要，與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府界定的種類及品質，向受托者支付費用以購買全部或部分公共進而實現(xiàn)政府財政效力最大化的行為。換言之，政府購買公共就是指政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和人民生活提供的事項交給有資質的社會組織或個人來完成，并根據(jù)社會組織提供的數(shù)量和質量，按照一定的標準進行評估后支付費用，是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共方式。

　2、政府購買的范圍。廣義的政府購買范圍主要包括勞動就業(yè)、工程建設、公共安全、社會事業(yè)、社會保障、環(huán)境保護等六大類的；狹義的政府購買即政府購買本身需要的，或政府購買維持其自身運轉需要的，也主要包括專家（咨詢和研究）、工程建設、公共安全、后勤保障、中介、政府外包等六大方面。

　3、政府購買的主體。主要是非營利組織、營利組織、事業(yè)單位等，其中非營利組織是公共購買的重要主體。作為獨立于政府和之外的社會力量，很多民間組織承載著重要的公共職能，開始發(fā)揮出政府管理“減肥劑”、社會融合“黏合劑”和社會矛盾“稀釋劑”的作用，在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、社會福利、社區(qū)、慈善救助等社會問題比較集中的領域里發(fā)揮著重要作用，對促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、推進社會進步都產生了積極影響。

　4、政府購買的形式。主要有:直接訂單，政府直接購買產品，滿足需求;簽

　約外包，政府將公共的生產與提供通過與或社會組織簽訂合同的方式外包出去，從而減少環(huán)節(jié)、降低成本、提高效能;特許經營，對于可以收費的公共，如垃圾處理、污水凈化、公共停車場等，政府通過發(fā)放特許的方式交由承擔;政策扶持，政府鼓勵社區(qū)和民間組織從事一些公益性，并予以政策扶持和適當補貼，從而將這些職能從政府轉移到社區(qū)或民間組織;政府采購，根據(jù)寶應縣人民政府辦公室轉發(fā)的市政府辦“關于推進政府購買公共工作的指導意見”規(guī)定，購買公共項目凡是符合政府采購條件的，均應納入政府采購的范疇，可以通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購、單一等采購方式，使用最低價中標法、綜合評價法和性價比法去實現(xiàn)政府購買。

　5、政府購買的程序。規(guī)范的購買程序至少包括以下內容：制定采購計劃和預算；財政部門批準預算；公布信息、采購操作、簽訂合同；項目實施、監(jiān)督管理；績效評估等。

　6、政府購買的機制。政府購買公共的目標體制是建立政府統(tǒng)一領導、財政部門牽頭、職能部門履職、監(jiān)督部門保障的工作機制，培育多層次、多方式的公共供給體系，構造政府主導、社會參與的公共供給模式，完善購買主體、對象等多方參與的監(jiān)管機制。

　二、現(xiàn)狀與問題 ?

　1、寶應政府購買現(xiàn)有的種類。一是社會。政府購買文化宣傳、體育健身和教育培訓等項目，如打造文化長廊、建設健身場地、開辦市民講堂、開放公共“三館”（圖書館、文化館、博物館）等，提供居民消費，既滿足人民群眾的精神和文化需求，又傳承歷史和現(xiàn)代文明。此外，縣財政安排年度資金 600 多萬元，為中小學校購買保安，實施校園安保全面覆蓋。城區(qū)部分學校多媒體教室實行外包。二是民生保障。醫(yī)療方面，采取合同支付的方式，全面實施城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農合醫(yī)療保險、新農合大病保險，確保城鄉(xiāng)居民病有所醫(yī)；養(yǎng)老方面，政府出資定額補助，在部分社區(qū)開展居家養(yǎng)老試水；優(yōu)生方面，財政安排資金 80 多萬元，由縣計劃生育指導站為育齡孕婦提供孕前優(yōu)生健康檢查。三是環(huán)境衛(wèi)生。主要包括污水處理、垃圾處置、道理保潔和綠地養(yǎng)護，基本模式是以政府撥款為主，分別由縣環(huán)衛(wèi)處和園林處負責管理、建設和養(yǎng)護（保潔），從去年起，城市環(huán)衛(wèi)開始走向市場，城區(qū)主干道清掃保潔和開發(fā)區(qū)綠化養(yǎng)護通過政府采購進行公開招標，由社會組織投標競標承接。四是機關。主要為后勤保障和中介，如公車定點維修、定點加油和定點保險，機關物業(yè)管理、食堂和安全保衛(wèi)，以及政府投資工程項目評審、國有資產評估、國有產權轉讓、機關門市用房出租、單位法律和會計中介等。

　2、**政府購買存在的問題。一是重視程度不夠，制度建設滯后。目前政府

　購買正處于試點階段，地方政府對購買公共缺少理論指導和實踐經驗，沒有統(tǒng)一的政策法規(guī)遵循，沒有相應的政策措施配套，政府職能轉變進展緩慢、觀念陳舊事無巨細仍大包大攬、政企不分政事不分等等都在制約著政府購買公共的制度建設和市場建設，離“有所為、有所不為”的小政府還相差甚遠。**除轉發(fā)市政府辦公室一個“指導意見”外，還沒有其他具體的可操作的政策意見和制度規(guī)定，部門單位對政府購買認識不足、重視不夠，用于購買的項目清單尚未列出。只有各地各部門對政府購買社會組織工作都高度重視，特別是主要領導認識到位，決策科學，將政府購買社會組織納入加強社會建設與創(chuàng)新社會管理的總體戰(zhàn)略布局之中，我縣的購買公共工作目標才有方向、改革才有創(chuàng)新、實施才有步驟、發(fā)展才有成效。二市場主體缺失，提供不足。政府采購承接主體缺乏競爭，外部引入難度大，參與政府購買社會組織的能力和有待加強提高。如承擔城區(qū)道路保潔和綠化管護的環(huán)衛(wèi)處、園林處，“建養(yǎng)不分、以建代養(yǎng)”的體制，由“給費做事”變成了“給費養(yǎng)人”，致使人員老化、經營粗放，難以適應城區(qū)發(fā)展需要。其他社會主體發(fā)育不夠健全，創(chuàng)新不足、方式單一、層次不高，缺乏專業(yè)技術人才和經營管理人員，也難以承接政府所需。如職業(yè)培訓、職工體檢、農業(yè)保險、校園安保、園林養(yǎng)護等需購買的項目，在我縣難以形成市場競爭機制，制約著購買項目的推進和效果，培育形成一批門類齊全、覆蓋廣泛、運作規(guī)范、信譽度好、力強、作用明顯的社會組織對于做好政府購買既迫在眉睫又勢在必行。三是項目零散，聯(lián)動監(jiān)管欠缺。由于缺乏統(tǒng)一的目錄管理，政府購買全縣沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，部門缺少協(xié)調溝通，規(guī)模小、層次低，采購零星分散，計劃執(zhí)行乏力，操作各自為政，技術含量不高，遠遠不能顯現(xiàn)政府購買公共的高效和便捷。目前縣級政府購買公共有效聯(lián)動和監(jiān)管缺失，統(tǒng)一領導、財政牽頭、部門履職、監(jiān)督保障的工作機制尚未構建完善，監(jiān)管機制的不到位易滋生腐敗，造成不公平競爭，進而導致品質下降和管理失控。

　三、對策與建議 ?

　1、健全制度，完善機制。政府購買是從“一元模式”轉變?yōu)?ldquo;契約模式”，政府的角色由傳統(tǒng)的“自給自足型提供者”轉變?yōu)?ldquo;購買者”和“監(jiān)管者”，鑒于縣級政府購買公共目前尚未全面推開，尤其是寶應正處于起步探索階段，應積極穩(wěn)妥、分步實施，逐步積累經驗，不斷完善機制。一是與轉變政府職能相結合。研究出臺關于政府向社會組織購買的工作意見，編制政府向社會組織購買目錄清單，編制承接政府職能轉移和購買的社會組織目錄。二是與事業(yè)單位分類改革相結合。堅持“費隨事轉”的原則，推動事業(yè)單位和主管部門理順關系和去行政化，對于行政機關、參照行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經費由財政管理的群團組織，鼓勵采取通過購買方式提供公共，逐步實現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“辦

　事”轉變。三是與制度建設相結合。制度設計先行，培育扶持一批門類齊全、覆蓋廣泛、運作規(guī)范、信譽度好、力強、作用明顯的社會組織，實施引導型社會組織綜合管理體制改革。要以政府文件的形式，明確界定政府購買的領域和范圍，給培育承接主體以定心丸。如**近期出臺的《**市級政府購買物業(yè)管理采購管理辦法》，明確從 20XX 年 1 月 1 日起，市級行政機關、事業(yè)單位、社會團體組織使用財政性資金支付物業(yè)管理費用的項目，包括水電費、綠化費、日常垃圾處理費、日常維修（護）費（包括供電系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、消防系統(tǒng)、中央空調系統(tǒng)、電梯系統(tǒng)）、保安、保潔等只要原合同到期，一律實行政府向社會購買。**的政府購買社會組織由委托民營的安國醫(yī)院托管結核病防治起步，擴展到市政設施養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測和居家養(yǎng)老等多個公共領域。上海靜安區(qū)將購買領域分為四類：公共管理領域、社區(qū)領域、社會事務領域和按政府轉移職能要求實行購買的其他事項。在購買的操作實踐中應根據(jù)現(xiàn)代社會的多樣性需求，建立雙向互動的項目確定方式，既可有政府部門發(fā)布“需求項目”，也可由社會組織自主設計“創(chuàng)新項目”，爭取納入政府購買的范圍。四是與預算編制相結合。在編制年度預算時，同步編制購買政府采購預算，結合年度部門預算，遴選條件成熟適合政府購買的項目，與部門銜接溝通確定后，先試先行。五是與績效管理相結合。按照預算績效管理的要求對購買預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價和問責的全過程進行監(jiān)控，確保財政資金使用效益和公共質量績效。六是與政府采購相結合。研究制定政府購買的政府采購、預算管理、購買機制等配套管理辦法，規(guī)范政府購買行為。

　2、剛化預算，強化管理。一是制定清單。根據(jù)年度政府購買公共集中采購指導目錄，制定全縣公共項目清單和購買實施清單，在制定清單過程中,既要防止“缺位”，將應由本單位承擔的行政管理事項和直接提供的公共事項，轉嫁給社會力量承擔；又要防止“越位”，將不屬于本單位職責范圍的大包大攬。二是編制預算。政府購買所需資金列入財政預算,編制政府購買預算是部門預算的一項新的內容，財政部門要調整預算編制流程，健全部門預算編制內容，科學合理地編制政府購買資金預算，以事定費，強化審計，發(fā)揮預算源頭管理作用。三是嚴格監(jiān)管。政府購買主體要硬化預算約束，及時制定政府購買實施計劃，加強與承接主體的溝通交流，確保承接主體充分理解公共需求。同時要強化對政府購買預算資金使用的監(jiān)督檢查、政府購買的績效評價和信息公開，確保購買管理規(guī)范、財政資金使用安全和績效目標如期實現(xiàn)。

　3、規(guī)范流程，陽光操作。政府購買公共的流程可以簡單概括為：編制年度計劃、報請政府審議、確定購買項目、編制預算草案、組織實施購買、進行績效評估與財務審計。完善的流程和規(guī)范的操作直接關系到公共的提供效果，政府購

　買公共要公開透明、競爭擇優(yōu)，按照公開、公平、公正原則，以政府采購為主導模式、以競爭性方式為主要手段，擇優(yōu)選擇公共承接方。發(fā)揮政府購買公共的市場導向功能，推動政事分開、事企分開和管辦分離，加快建立政府主導、社會參與的公共供給模式。完善政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和社會組織自律相結合的監(jiān)督管理體系，督促社會組織健全內部管理制度，完善信息披露機制，確保陽光工程、陽光操作，提高社會公信力。

　4、加強監(jiān)管，注重績效。一是建立績效評估機制，在購買社會過程中，由于政府與方地位不對等，由政府機構來進行績效評估和項目驗收，容易造成權力尋租，容易導致數(shù)字化、政績化取向，應設置獨立的“第三方評估機制”，改變原來單一由政府機構來評估和驗收的模式，既可避免“外行領導內行”現(xiàn)象，又符合政府購買初衷，要科學制定評估方法、程序和標準，從效益、質量、滿意度等方面對效果做出公正合理的評價。二是建立監(jiān)督評價機制，全面公開購買信息，建立由購買主體、對象等多方參與的監(jiān)管機制，降低購買成本，提高質量，提升政府購買公共的社會效益和經濟效益。（編輯：圓圓）

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