行政協(xié)議作為一種新興的行政管理手段，在實踐中被廣泛應(yīng)用。但我國法律并沒有確立行政協(xié)議制度，而行政協(xié)議具有行政性和契約型雙重屬性，這就給行政協(xié)議糾紛的解決帶了諸多難題。本文從行政協(xié)議的概念出發(fā)，對行政協(xié)議進行了概要性分析，對行政協(xié)議糾紛的產(chǎn)生進行分類，并在此基礎(chǔ)上，探索解決行政協(xié)議糾紛的法律適用以及途徑。

　一、行政協(xié)議概述

　研究行政協(xié)議糾紛，首先應(yīng)當明確什么是行政協(xié)議，行政協(xié)議有哪些特征，它的性質(zhì)是什么，如此，才能更好地研究行政協(xié)議糾紛問題。

�。ㄒ唬┬姓�協(xié)議的概念

　最早研究行政協(xié)議概念的是楊臨宏教授。他認為行政協(xié)定是指“行政主體之間為有效地行使國家行政權(quán)力,實現(xiàn)國家行政管理職能,明確各自的職責權(quán)限而相互意思表示一致達成的雙方行政行為。” 不少學者以區(qū)域經(jīng)濟合作為背景研究行政協(xié)議，認為行政協(xié)議是指“兩個或兩個以上的行政主體或行政機關(guān)為了提高行使國家行政權(quán)力的效率,也為了實現(xiàn)行政管理的效果,

　而互相意思表示一致而達成協(xié)議的雙方行政行為。”這兩種說法大體一致，都認為行政協(xié)議的主體應(yīng)當是行政主體，這與《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）的觀點 完全不同。行訴解釋認為，在行政訴訟法層面上，行政協(xié)議的主體一方應(yīng)當是行政機關(guān)，另一方應(yīng)當是公民、法人或者其他組織。兩者的概念存在明顯的區(qū)別。傳統(tǒng)理論研究將行訴解釋所稱的“行政協(xié)議”成為行政合同，那么，傳統(tǒng)理論上的行政協(xié)議有將如何自處呢？

　為了能夠區(qū)分傳統(tǒng)意義上的行政協(xié)議與立法層次上的的行政協(xié)議，筆者將行政協(xié)議的概念進行廣義和狹義的區(qū)分。廣義上講，行政協(xié)議是行政機關(guān)在其職責權(quán)限內(nèi)，為實現(xiàn)行政管理而訂立的具有行政法權(quán)責關(guān)系的協(xié)議，包含了行政機關(guān)之間簽訂的行政協(xié)議和行政機關(guān)與公民、法人或其他組織簽訂的行政協(xié)議。而狹義上講，行政協(xié)議是行政機關(guān)為在其職責權(quán)限內(nèi)，為實現(xiàn)行政管理而與公民、法人或其他組織訂立的具有行政法權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。本文采取狹義概念進行論述。

�。ǘ�）行政協(xié)議的特征

　從行政協(xié)議的概念看，行政協(xié)議包含以下特征：首先，主體特征，即行政協(xié)議的主體一方必然是行政機關(guān)。這里的行政

　機關(guān)不僅指具有公共管理職權(quán)的行政機關(guān)，還包括具有公共管理職權(quán)的行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的機關(guān)以及具有公共管理職權(quán)的行政機關(guān)委托的機關(guān)。但必須指出，無論是被授權(quán)機關(guān)還是被委托機關(guān)都應(yīng)當是行政機關(guān)，不當然包括行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織。行政協(xié)議的另一方主體是公民、法人或其他組織。其次，目的特征，即行政協(xié)議的簽訂必須具有一定的行政管理目的，實質(zhì)上就是引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或終止。換句話說，行政協(xié)議簽訂的目的是為了實現(xiàn)行政管理目標，實現(xiàn)公共利益。第三，內(nèi)容特征，即協(xié)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有行政法屬性，協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并非完全對等。

�。ㄈ�）行政協(xié)議的性質(zhì)

　行政協(xié)議具有行政性和契約性兩重屬性。

　行政協(xié)議具有行政性。首先，行政協(xié)議的一方是行政機關(guān)，反之，即為平等主體之間的民事合同。其次，締結(jié)行政協(xié)議必須是為了實現(xiàn)一定的行政管理目標，必然引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或終止。如果行政機關(guān)基于一定的民事行為締結(jié)合同，則屬于民事合同。第三，行政協(xié)議作為一種行政管理手段，行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)是指通過法律上予以明

　確規(guī)定，行政機關(guān)能夠在行政協(xié)議中單方行使的一種行政權(quán)力。包括，對行政協(xié)議履行的指導與監(jiān)督權(quán)、對不履行義務(wù)的相對一方的強制執(zhí)行權(quán)、對違約行政相對人處以行政制裁措施的權(quán)力、行政機關(guān)單方享有行政合同變更、解除權(quán)等。

　行政協(xié)議具有契約性。首先，行政協(xié)議締結(jié)的前提是雙方合意。盡管行政機關(guān)在行政協(xié)議締結(jié)過程中處于主導地位，但行政協(xié)議的相對人仍享有決定是否簽訂合同、合同的履行方式、履行期限、報酬支付方式等問題協(xié)商的權(quán)利。其次，行政協(xié)議雙方都受到行政協(xié)議的約束。行政協(xié)議一經(jīng)成立生效，協(xié)議雙方都應(yīng)當嚴格按照約定履行。行政機關(guān)不得濫用行政優(yōu)益權(quán)，相對人不能怠于履行或不適當履行合同，否則，違反協(xié)議約定的一方將承擔違約責任。

　行政協(xié)議雖然具有行政和契約雙重屬性，但由于行政協(xié)議終究是還行政機關(guān)為了履行法定職責而采取的一種行政管理方式，所以，行政協(xié)議的性質(zhì)仍屬于行政行為。

　二、行政協(xié)議糾紛的產(chǎn)生

　雖然行政協(xié)議是為了實現(xiàn)行政管理而存在，但由于行政協(xié)議具有契約性，與民事合同一樣，也會產(chǎn)生糾紛。在經(jīng)濟分析

　法學派看來，行政機關(guān)可以看作是理性的個體，在不違背訂立合同目的的前提下，也會追求利益最大化，并以此作為考量因素來締結(jié)和履行行政協(xié)議。因此，行政協(xié)議糾紛的發(fā)生就再說難免。下文依據(jù)糾紛發(fā)生的時間不同，來具體闡述行政協(xié)議糾紛。

　締約階段的糾紛。行政協(xié)議締約階段的糾紛，主要是指行政協(xié)議在協(xié)議締約開始至協(xié)議生效前，行政機關(guān)違反誠實信用原則所負擔的先合同義務(wù)致使相對人遭受損失，即產(chǎn)生了締約過失責任問題。在協(xié)議締結(jié)過程中，相對人對行政機關(guān)作出的承諾、慣例等行為產(chǎn)生合理信賴，據(jù)此作出一定的作為或不作為，當行政機關(guān)基于公共利益或者其他原因變更其承諾或者未按照慣例作為時，應(yīng)當對相對人的信賴加以保護，即對相對人基于信賴利益遭受的損失進行相應(yīng)賠償。構(gòu)成行政協(xié)議的締約過失責任，首先是締約上的過失須發(fā)生在行政協(xié)議訂立過程中，其次，行政機關(guān)違背其依誠實信用原則所應(yīng)負的先合同義務(wù)，且這種締約過失行為造成了相對人因信賴協(xié)議成立有效而結(jié)果協(xié)議不成立和無效而蒙受的不利益。例如，行政機關(guān)應(yīng)當協(xié)助辦理有關(guān)手續(xù)而未予協(xié)助辦理導致行政協(xié)議不能締結(jié)的情形。

　履行階段的糾紛。行政協(xié)議的履行糾紛主要是由當事人未按照協(xié)議約定履行和行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)造成的。行政協(xié)

　議違約一般包括拒絕履行、遲延履行、不適當履行等。拒絕履行是指行政協(xié)議當事人在協(xié)議簽訂后，明示或者默示拒絕履行協(xié)議約定的內(nèi)容。遲延履行是指行政協(xié)議的一方雖按照協(xié)議約定的內(nèi)容履行其義務(wù)，但履行時間并非行政協(xié)議規(guī)定的時間,而是在其后。不適當履行是指行政協(xié)議當事人未嚴格按照行政協(xié)議的要求履行義務(wù)。另外，在行政協(xié)議違約還應(yīng)當包括濫用行政優(yōu)益權(quán)，是行政機關(guān)違約。濫用行政優(yōu)益權(quán)，主要體現(xiàn)在濫用指導和監(jiān)督權(quán)、濫用制裁權(quán)、濫用單方面變更、終止合同的權(quán)力。當然，在實踐中，引起行政協(xié)議糾紛的具體原因有很多，相對人對行政機關(guān)的監(jiān)督和指導不能及時改進、政策變更等都可能引起行政協(xié)議不能正常履行。

　三、行政協(xié)議糾紛的解決

　解決行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛，需要考慮實體和程序兩個方面的內(nèi)容，即解決行政協(xié)議糾紛的法律適用和解決行政協(xié)議糾紛的途徑。

�。ㄒ唬┙鉀Q行政協(xié)議糾紛的法律適用

　目前，我國沒有形成一部完整的以行政法和行政程序法為內(nèi)容的法典，各種行政問題的法律適用散見于各行政法律規(guī)范

　中。同樣，行政協(xié)議糾紛的法律適用也不是在同一部法律規(guī)范中體現(xiàn)出來的，仍有一些問題沒有明確的法律適用指向。故，筆者將通過比較研究和邏輯分析兩種方法探討行政協(xié)議糾紛的法律適用問題。

　1.域外行政協(xié)議法律適用模式

　 域外行政協(xié)議法律適用大抵有三種：普通法附加行政法模式、行政法模式、行政程序法準用民法模式。首先，普通法附加行政法模式，是指在準用普通法合同規(guī)則的情況下，并行適用一些特別規(guī)則。這是因為“既然行政機關(guān)旨在利用合同實現(xiàn)行政職能，它就應(yīng)該遵守一般合同法的規(guī)則。行政機關(guān)如果因為公共利益的需要，要在合同中享有特別權(quán)力的話，必須在合同條款中明確規(guī)定。”這種模式以美國和英國為代表。英美法國家是不成文法國家，雖存在成文法律規(guī)范，但仍以不成文規(guī)范為主。這種法律適用模式與我國國情不符合。我國一般以成文法律規(guī)范為適用準則，在規(guī)范行政協(xié)議的法律適用方面不適宜采用這種模式。其次，行政法模式，是指單獨設(shè)立獨立于私法合同的行政協(xié)議法律規(guī)范。這種模式以法國為代表。法國采用這種模式是以其設(shè)立獨立于司法系統(tǒng)之外的行政法院為背景的。而在我國現(xiàn)行的法律體制下，尚不具備單獨設(shè)立行政協(xié)議法律規(guī)范的條件。第三，行政程序法準用民法模式，是指在行

　政法律規(guī)范沒有規(guī)定的情況下，適用民法相關(guān)規(guī)定。以德國、我國臺灣地區(qū)為代表。我國的立法模式與德國和我國臺灣地區(qū)相似，而《行訴解釋》關(guān)于審查行政機關(guān)履行行政協(xié)議情況的法律適用也間接肯定了這種模式的適用。再比如，對行政協(xié)議糾紛的起訴期限、審理依據(jù)、訴訟費用的規(guī)定，均是采用行政程序法準用民法模式。

　2.我國行政協(xié)議糾紛法律適用

　在協(xié)議締結(jié)過程中，因信賴利益產(chǎn)生糾紛構(gòu)成締約過失責任時，行政機關(guān)對相對人基于信賴利益遭受的損失進行相應(yīng)賠償。此時，產(chǎn)生行政協(xié)議締約過失責任中的賠償問題。從《國家賠償法》第四條“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：……（四）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。”的規(guī)定來看，對侵犯財產(chǎn)權(quán)的賠償只針對違法行為所致的財產(chǎn)損害才進行賠償。前文提到行政協(xié)議歸根到底是行政行為，而為了締結(jié)行政協(xié)議而作出的行為也應(yīng)當定性為行政行為，即締約過失行為當屬行政行為。那么締約過失行為是否是違法行為呢？我們認為，締約過失責任雖是一種過錯責任，但其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反誠實信用原則應(yīng)負的先合同義務(wù)，若這種先合同義務(wù)與行政機關(guān)的法定義務(wù)重疊，那么此時的賠償適用《國家賠償法》的規(guī)定；若這

　種先合同義務(wù)只是行政機關(guān)為了推動行政協(xié)議的成立所產(chǎn)生的附隨義務(wù)，且不與法定義務(wù)重疊，只是一種邏輯上或者習慣上的義務(wù)，此時不適宜適用《國家賠償法》，考慮到我國針對行政協(xié)議的法律規(guī)定采用行政程序法準用民法的法律適用模式，那么參照民事法律規(guī)范為宜。

　在協(xié)議履行過程中，行政協(xié)議糾紛主要是協(xié)議不能正常履行和行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)兩種。關(guān)于協(xié)議不能正常履行導致的行政協(xié)議糾紛，依據(jù)導致協(xié)議不能正常履行的原因不同，可以將協(xié)議不能正常履行分為三種情形。第一種情形，由行政機關(guān)的原因?qū)е聟f(xié)議不能正常履行，此處排除行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)導致合同不能履行的情形。若相對人主張的理由成立并造成了損失的，則行政機關(guān)應(yīng)當賠償。此時，產(chǎn)生行政協(xié)議履行糾紛中的賠償問題。按照《行訴解釋》第十五條第一款的規(guī)定，行政機關(guān)不依法履行或未按約定履行協(xié)議，只要給相對人造成損失，無論協(xié)議是否繼續(xù)履行，都應(yīng)當予以賠償，此時，行政機關(guān)的行為有兩種，一種是違約不履行，另一種是違法不履行，即一種是違法行為，另一種是違約行為。對于違法行為致?lián)p的賠償問題適用《國家賠償法》是毫無疑問的，那么，另外一種違約行為，是否適用《國家賠償法》呢？筆者認為，此時的違約行為側(cè)重體現(xiàn)了行政協(xié)議中的契約型，以參照民事法律規(guī)范為宜。第二種情形，由相對人的原因?qū)е聟f(xié)議不能正常

　履行，也就是相對人違約。此時，由于行政協(xié)議區(qū)別與民事合同的特殊性，行政機關(guān)一般可以行使行政優(yōu)益權(quán)，即對不履行義務(wù)的相對人的強制執(zhí)行權(quán)、對違約行政相對人處以行政制裁措施，還可以申請法院強制執(zhí)行。此時，參照《行政強制法》等相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定。第三種情形，由于公共利益需要、不可抗力等因素導致協(xié)議不能正常履行。通常這種情形，行政機關(guān)會行使行政優(yōu)益權(quán)，即單方變更、解除協(xié)議。按照《行訴解釋》第十五條第三款的規(guī)定，應(yīng)當對相對人的損失進行補償。此時，補償問題的法律適用，宜采用行政程序法準用民法的法律適用模式，在適用行政法律規(guī)范無果，還可以適用相關(guān)民事法律規(guī)范。另外，關(guān)于行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)導致的行政協(xié)議糾紛，即行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議違法產(chǎn)生糾紛�？紤]到行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議的性質(zhì)是違法，則適用對違法行為賠償?shù)姆�律適用為宜，即適用《國家賠償法》的規(guī)定。

�。ǘ�）解決行政協(xié)議糾紛的途徑

　行政協(xié)議產(chǎn)生糾紛，可以通過多種途徑解決。

　關(guān)于協(xié)商。在所有糾紛解決的途徑中，協(xié)商是成本最低的一種方式。協(xié)商是行政協(xié)議在沒有第三方的干預情況下，僅協(xié)議雙方進行磋商協(xié)調(diào)。一方面行政機關(guān)既能付出最低成本，也

　能完成行政管理目標，另一方面，相對人作為獨立經(jīng)濟個體，當然追求減損最大化。所以，協(xié)商時最為經(jīng)濟的一種爭議解決方式。協(xié)商必須遵循自愿原則和平等原則。協(xié)議雙方必須完全處于主觀自愿，并且雙方在協(xié)商中的地位和權(quán)利義務(wù)平等。有觀點認為，協(xié)商只適用于合法成立但效力待定的行政協(xié)議。誠然，協(xié)商確實不能在無效的行政協(xié)議中適用，但在合法有效的行政協(xié)議產(chǎn)生糾紛的情況下，仍可以適用。例如在房屋征收補償協(xié)議的履行過程中，對于被征收房屋房產(chǎn)證交付時間產(chǎn)生爭議，而協(xié)議中未對此明確約定。其實，協(xié)商以其自愿的特征靈活應(yīng)用于行政協(xié)議糾紛的解決中，如若通過協(xié)商，雙方達不成一致意見，則協(xié)商結(jié)束，轉(zhuǎn)而通過其他方式解決糾紛。所以，協(xié)商可以作為行政協(xié)議糾紛解決的一種途徑。

　關(guān)于調(diào)解�！缎姓�訴訟法》第六十條第一款 規(guī)定了行政訴訟案件不適用調(diào)解的原則及其例外。依據(jù)行政機關(guān)作出行政行為是否享有自由裁量權(quán)，將行政行為分為有自由裁量權(quán)的行政行為和沒有自由裁量權(quán)的行政行為。對于沒有自由裁量權(quán)的行政行為提起的訴訟不適用調(diào)解原則，這是因為行政機關(guān)依法行使行政管理職權(quán)，代表國家行使職權(quán)，沒有隨意處分的權(quán)力。例如稅務(wù)機關(guān)對某一企業(yè)征稅，只能依照稅法的規(guī)定，不能多征，也不能少征。在實踐中，行政機關(guān)盡管沒有隨意處分的權(quán)力，但享有自由裁量權(quán)的情況是普遍存在的。行政協(xié)議的締結(jié)

　是雙方合意的結(jié)果，對于行政機關(guān)來說，就是在行使自由裁量權(quán)。那么，《行政訴訟法》第六十條第一款就為行政協(xié)議糾紛解決適用調(diào)解原則提供了法律依據(jù)。同時，《行政訴訟法》第六十條第二款確立了調(diào)解原則，即自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。這是為了規(guī)范行政訴訟中的調(diào)解。所以，調(diào)解適宜作為解決行政協(xié)議糾紛的一種途徑，但是，行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的是不適用調(diào)解的。這是“因為行政優(yōu)益權(quán)具有明顯的公法性質(zhì)，是為了公共利益需要而具有的行政特權(quán)，是法律賦予的國家公權(quán)，不具有自由裁量的性質(zhì)，行政機關(guān)一般不得自行處分。因此行政合同案件的調(diào)解并不適用于行政優(yōu)益權(quán)的領(lǐng)域。”

　 關(guān)于仲裁。有觀點提出，可以在行政協(xié)議糾紛解決途徑中增加仲裁方式。其理由主要是行政協(xié)議具有合同性，是雙方意思表示一致的結(jié)果，約定的內(nèi)容產(chǎn)生糾紛是可以通過仲裁方式解決的。筆者不贊同這種觀點，通過仲裁方式解決行政協(xié)議糾紛不適宜。首先，行政協(xié)議的性質(zhì)是行政行為，具有行政性，是行政機關(guān)代表國家行使職權(quán)的一種方式，行政行為具有公法性，不能通過仲裁的方式變更行政行為。其次，行政協(xié)議簽訂的一方主體是行政機關(guān)，而仲裁機關(guān)雖是獨立的組織機構(gòu)，但作為獨立第三方對行政協(xié)議糾紛進行裁決，欠缺權(quán)威性。第三，行政協(xié)議簽訂的目的是為了實現(xiàn)行政管理目標，實現(xiàn)公共利益，

　其內(nèi)容涉及公共利益，具有宏觀性。對涉及公共利益的內(nèi)容進行裁決，仲裁機構(gòu)不是合適的主體。

　關(guān)于裁決和復議。行政裁決，一般指行政機關(guān)對民事糾紛作出裁決的行政行為。筆者認為，行政裁決不宜作為解決行政協(xié)議糾紛的方式。這是因為，行政裁決針對的是民事糾紛，而行政協(xié)議的性質(zhì)是行政行為，其產(chǎn)生的糾紛實屬是行政糾紛，顯然不能適用行政裁決。試圖通過行政機關(guān)作為解決糾紛的主體，適宜采取行政復議的方式。一方面，行政復議一般解決行政糾紛，這與行政協(xié)議糾紛的性質(zhì)是相符合的。另一方面，行政復議機關(guān)是行政機關(guān)，無論是原級復議還是上級復議，其作為復議機關(guān)不僅能夠解決行政協(xié)議糾紛，還能實現(xiàn)行政協(xié)議的目的，即實現(xiàn)一定的行政管理目標，更重要的是行政復議的決定具有權(quán)威性。

　關(guān)于訴訟及其他途徑。訴訟救濟是保障當事人權(quán)益的最后一道防線�！缎姓�訴訟法》及其解釋中有關(guān)行政協(xié)議的規(guī)定為通過訴訟方式解決行政協(xié)議糾紛提供了法律依據(jù)。但行政訴訟作為解決協(xié)議糾紛途徑具有單向性，那么，當相對人違約時，行政機關(guān)的救濟出入在哪兒呢？有觀點認為，基于行政協(xié)議的契約性，可以通過民事訴訟的方式解決。筆者認為這種觀點是不可取的。行政協(xié)議作為行政行為具有公法性，產(chǎn)生的糾紛不

　是平等主體產(chǎn)生的糾紛，即不是普通的民事糾紛，不能通過民事訴訟的方式解決�，F(xiàn)實中，行政機關(guān)往往通過非訴執(zhí)行的方式救濟。但是，“行政協(xié)議不能直接作為執(zhí)行名義，但是可以通過轉(zhuǎn)換為行政行為的方式，成為執(zhí)行名義。”按照《行政強制法》對于申請強制執(zhí)行的規(guī)定，可以通過非訴執(zhí)行方式解決相對人違約的問題。

　綜上，可以通過協(xié)商、調(diào)解、行政復議、行政訴訟及其他方式解決行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛，以實現(xiàn)行政管理目標，實現(xiàn)公共利益。

　結(jié)語

　行政協(xié)議作為行政管理手段之一，越來越廣泛應(yīng)用于時間中，行政協(xié)議救濟問題也成為社會廣泛關(guān)注的問題。行政協(xié)議區(qū)別于民事合同，不能全部適用民事法律規(guī)范來規(guī)范行政協(xié)議，尤其是解決行政協(xié)議糾紛。從我國現(xiàn)行的法律制度來看，采取行政程序法準用民法的法律適用模式，通過協(xié)商、調(diào)解、行政復議、行政訴訟及其他方式解決行政協(xié)議糾紛較為適宜。

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