論行政機(jī)關(guān)可依據(jù)民法典作出行政決定

　《民法典》是新中國(guó)成立以來(lái)第一部以“法典”命名的法律，是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果。民法典系統(tǒng)整合了現(xiàn)行有效的民事法律規(guī)范，全面而系統(tǒng)地調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。它為推進(jìn)人民群眾在生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴(yán)等各方面權(quán)利的平等保護(hù)提供了基本法律依據(jù)。它與每一位公民的生活學(xué)習(xí)工作，生老病死、婚姻和財(cái)產(chǎn)繼承等息息相關(guān)，為法人和非法人組織從設(shè)立到解散全過(guò)程的民事活動(dòng)提供了行為準(zhǔn)則，真可謂是一部人民群眾在社會(huì)生活中的“百科全書(shū)”。

　《民法典》無(wú)疑是作為平等主體的公民、法人或者非法人組織從事民事活動(dòng)的法律依據(jù)，但它是否同時(shí)也能成為作為行使公權(quán)力主體的政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)呢？具體地說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出行政決定是否可以依據(jù)《民法典》，并直接引用《民法典》呢？ 回答是肯定的。

　習(xí)近平在 6 月 29 日主持中央政治局就“切實(shí)實(shí)施民法典”舉行集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查、行政裁決等活動(dòng)，提高依法行政能力和水平。這就揭示了民法典的制定和實(shí)施與依法行政、建設(shè)法治政府之間的關(guān)系。

　長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)谝欢ǔ潭壬洗嬗姓`解：作為行政主體的政府機(jī)關(guān)屬于公權(quán)力主體，其行政行為是公權(quán)力行為，所以，依法行政的法律依據(jù)就限于行政法，民事法律規(guī)范不可能，也不應(yīng)該成為依法行政的法律依據(jù)。這可能和法律適用上的“主體——行為——規(guī)范”的“對(duì)應(yīng)性”有關(guān)，即行政主體從事行政行為適用行政法，民事主體從事民事行為適用民法……。

　“主體——行為——規(guī)范”的“對(duì)應(yīng)性”作為法律適用的一項(xiàng)基本規(guī)則完全是正當(dāng)?shù)�。如果這三者沒(méi)有“對(duì)應(yīng)性”，政府機(jī)關(guān)從事行政行為主要依據(jù)民事法律，而民事主體從事民事活動(dòng)主要依據(jù)行政法，那就說(shuō)明我國(guó)法律體系的設(shè)置不科學(xué)。我們?cè)诹⒎〞r(shí)，要將某些法律規(guī)范集中到某一法律文本中去，就應(yīng)當(dāng)考慮這些法律規(guī)范的部門(mén)法屬性，盡量將屬于同一部門(mén)法的法律規(guī)范集中于一個(gè)法律文本，而每個(gè)法律文本大體可以歸類(lèi)于某一個(gè)部門(mén)法。這樣，才能使我們基本做到，政府機(jī)關(guān)的行政行為主要是依據(jù)行政法，公民的民事活動(dòng)主要是依據(jù)民法。但是，迄今世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠做到，其政府的行政行為僅限于依據(jù)行政法，其公民的民事行為僅限于依據(jù)民法。原因主要有三：一是在立法技術(shù)上，人們還實(shí)現(xiàn)不了“法律規(guī)范”與“法律部門(mén)”之間的絕對(duì)“對(duì)應(yīng)性”。做不到把一類(lèi)所有法律規(guī)范放進(jìn)一個(gè)法律文本，接著把不同的法律文本裝進(jìn)不同的法律部門(mén)之中。不同的法律規(guī)范在同一法律部門(mén)中還存在著“雜居”現(xiàn)象。一個(gè)法律文本中也常常同時(shí)存在行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范，甚至還有刑事法律規(guī)范。二是從客觀上看，不少行為會(huì)同時(shí)竟合多種法律規(guī)范和多種法律部門(mén)。這樣，對(duì)某些行為的法律適用，必然會(huì)出現(xiàn)跨越法律部門(mén)的情況。三是從權(quán)利保護(hù)角度看，法律的一個(gè)主要功能是為公民設(shè)定權(quán)利并保護(hù)其權(quán)利。而諸如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等這些基礎(chǔ)性權(quán)利，在各個(gè)部門(mén)法中都是相通的。不同的部門(mén)法，都為這些權(quán)利提供保護(hù)。對(duì)于這些權(quán)利，只有保護(hù)方式的區(qū)別，而沒(méi)有是否保護(hù)的區(qū)別。

　《民法典》是我國(guó)民事法律規(guī)范的集大成者，它屬于“民商法”這一法律部門(mén)，是作為平等主體的公民、法人或者非法人組織從事民事活動(dòng)的基本法律依據(jù)，但它不排斥同時(shí)作為政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)。政府機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)，堅(jiān)持依法行政，不僅要依據(jù)行政法，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)依據(jù)民事法律。現(xiàn)在的問(wèn)題不是《民法典》是否可以成為政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)問(wèn)題，而是在什么狀態(tài)下、什么條件下、在哪些方面政府機(jī)關(guān)才會(huì)，和應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法典》作出行政行為的問(wèn)題。從《民法典》本身的內(nèi)容和意義上考察，《民法典》作為政府機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)，起碼體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　一是，《民法典》是劃定政府機(jī)關(guān)公權(quán)力邊界的法律依據(jù)。“職權(quán)法定”是由《憲法》所確立的國(guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行的法則，它要求“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”。就政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力而言，“職權(quán)法定”不僅要求政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力要依據(jù)法律獲得，由法律設(shè)定，同時(shí)意味著任何權(quán)力都必須設(shè)有“邊界”，而且這種“邊界”同樣必須由法律設(shè)定。在一個(gè)民主法治國(guó)家里，不存在不受限制的、沒(méi)有邊界的絕對(duì)權(quán)力。政府機(jī)關(guān)行政權(quán)力的邊界，不僅包括行政權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)，以及行政權(quán)與檢察權(quán)等其他公權(quán)力之間的分工，而且特別重要的是注意劃清國(guó)家與社會(huì)之間的邊界，正確處理好國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。法律規(guī)定由社會(huì)主體自主決定的事務(wù)、由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，政府機(jī)關(guān)就不得用行政權(quán)力去干預(yù)。政府機(jī)關(guān)不得對(duì)無(wú)須國(guó)家管控的事務(wù)設(shè)定行政許可，不得代替業(yè)主處分物業(yè)權(quán)益，不得對(duì)市場(chǎng)價(jià)格設(shè)定強(qiáng)制性價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，更不得以行政權(quán)力插手民事糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛�！睹穹ǖ洹窡o(wú)疑為政府機(jī)關(guān)劃定公共事務(wù)與社會(huì)個(gè)人事務(wù)的界線，正確處理好國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，提供了重要的法律依據(jù)。

　二是，《民法典》對(duì)政府機(jī)關(guān)的某些行政行為直接提出了要求。政府機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依據(jù)《民法典》上的具體規(guī)定作出行政行為。如《民法典》第 212 條、第 213 條和第 223 條對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政登記及收費(fèi)作出了規(guī)范；第 218 條對(duì)政府登記機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)提出了要求；第 1039 條明文要求“承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)于履行職責(zé)過(guò)程中知悉的自然人的隱私和個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”，為行政機(jī)關(guān)保護(hù)公民隱私權(quán)設(shè)定了法定職責(zé)。特別是第 117條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。”這一規(guī)定表明，行政機(jī)關(guān)要對(duì)公民、法人或其他組織的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征收征用，必須（1）切實(shí)出于公共利益的需要，（2）有明確的法律規(guī)定，（3）符合法定權(quán)限和程序，（4）給予被征收征用人公平、合理的補(bǔ)償。這無(wú)疑是《民法典》直接為政府機(jī)關(guān)的行政征收征用這一行政行為提出了法律上的具體要求。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政征收征用，必須嚴(yán)格遵循《民法典》的這一規(guī)定。

　三是，《民法典》為政府機(jī)關(guān)對(duì)民事權(quán)利的保護(hù)和確認(rèn)提供了法律依據(jù)。《民法典》為民事主體設(shè)定了廣泛的民事權(quán)利，如生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)，人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)，姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)，物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等等，農(nóng)村集體土地還包括其所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)等等。這些民事權(quán)利，不僅理所當(dāng)然地受到民事法律的保護(hù)，同時(shí)也受到行政法的保護(hù)，受到政府機(jī)關(guān)的行政保護(hù)。公安機(jī)關(guān)從事治安管理，正是對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)，土地管理部門(mén)對(duì)《土地管理法》的執(zhí)法，正是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)的行政保護(hù)。另外，有的民事權(quán)利，需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的行政程序給予行政確認(rèn)，如房屋產(chǎn)權(quán)屬于民事物權(quán)，但是該物權(quán)要取得效力，取得排他性、對(duì)抗善意第三人的特性，必須經(jīng)過(guò)政府登記機(jī)關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，而產(chǎn)權(quán)登記正是一種行政行為（行政確認(rèn)）。當(dāng)事人的結(jié)婚權(quán)和離婚權(quán)無(wú)疑是民事權(quán)利，但是這一權(quán)利要通過(guò)政府民政部門(mén)的婚姻登記才能實(shí)現(xiàn)和確認(rèn)，而婚姻登記行為又恰恰是行政行為而不是民事行為。

　四是，《民法典》直接阻卻政府機(jī)關(guān)行政行為對(duì)民事權(quán)利的不法侵害。基于依法行政的要求，政府機(jī)關(guān)的行政行為不僅不得侵害公民、法人或者其他組織在行政法上的權(quán)利（行政權(quán)利），同樣也不得侵害民事主體在民法上的權(quán)利（民事權(quán)利）。如果行政機(jī)關(guān)的行政行為不法侵害了民事主體的民事權(quán)利，如違法處分當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)、違法限制公民的婚姻自主權(quán)等，民事主體就可以行政相對(duì)人的身份申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》確立保護(hù)的“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，既包括當(dāng)事人在行政法上的權(quán)益，也包括當(dāng)事人的民事權(quán)益。這就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的行政行為如果侵害了當(dāng)事人的民事權(quán)益，后者的合法權(quán)益同樣受到《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的權(quán)利救濟(jì)保護(hù)。

　五是，《民法典》直接為民事主體從事民事活動(dòng)設(shè)定了行政法義務(wù)。如《民法典》第 86 條規(guī)定：“營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須接受政府的監(jiān)督，這就表明《民法典》為民事主體從事某項(xiàng)民事活動(dòng)設(shè)定了行政法上的義務(wù)。它表明，民事主體從事民事活動(dòng)，也必須依法接受政府的行政監(jiān)管，參與行政法律關(guān)系。

　六是，《民法典》的很多精神原則已被行政法吸收，兩大部門(mén)法在精神上越來(lái)越具有融合的趨向。從大陸法系的法律體系概念出發(fā)，行政法屬于“公法”范疇；民法屬于“私法”范疇。但是，公私法的相互融合則是現(xiàn)代法律制度和法學(xué)理論的發(fā)展方向�，F(xiàn)代的政府管理已越來(lái)越多地引入民法精神、民法制度和民法方法。作為新型行政法律制度的“行政協(xié)議”正是以合同法為基礎(chǔ)而引入和確立的；“行政指導(dǎo)”和“行政調(diào)解”方法的展開(kāi)，正是民法中當(dāng)事人意思自治原則的體現(xiàn)；“誠(chéng)信政府”的提倡和確立，也正是民法誠(chéng)信原則擴(kuò)展的結(jié)果。

　在推進(jìn)全面依法治國(guó)的新時(shí)代，政府機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，不僅要依據(jù)行政法律規(guī)范辦事，同時(shí)也要依據(jù)《民法典》辦事；不僅要堅(jiān)持行政法原則，同時(shí)也要遵循和體現(xiàn)民法精神；不僅要尊重和保護(hù)行政相對(duì)人在行政法上的各種權(quán)利，同時(shí)也要尊重和保護(hù)民事主體的各項(xiàng)民事權(quán)利。

　總之，我們認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)作出行政決定，并不全與《民法典》有關(guān)，但當(dāng)行政決定的內(nèi)容涉及到《民法典》的有關(guān)規(guī)定時(shí)，完全可以，也應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法典》并直接引用《民法典》作出行政決定。行政機(jī)關(guān)依據(jù)《民法典》作出的行政決定，其行為性質(zhì)依然屬于行政行為而不是民事行為。這種行為侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，依然適用行政復(fù)議法和行政訴訟法。

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