論行政機關可依據民法典作出行政決定

　《民法典》是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。民法典系統(tǒng)整合了現行有效的民事法律規(guī)范，全面而系統(tǒng)地調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。它為推進人民群眾在生命健康、財產安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴等各方面權利的平等保護提供了基本法律依據。它與每一位公民的生活學習工作，生老病死、婚姻和財產繼承等息息相關，為法人和非法人組織從設立到解散全過程的民事活動提供了行為準則，真可謂是一部人民群眾在社會生活中的“百科全書”。

　《民法典》無疑是作為平等主體的公民、法人或者非法人組織從事民事活動的法律依據，但它是否同時也能成為作為行使公權力主體的政府機關依法行政的法律依據呢？具體地說，行政機關作出行政決定是否可以依據《民法典》，并直接引用《民法典》呢？ 回答是肯定的。

　習近平在 6 月 29 日主持中央政治局就“切實實施民法典”舉行集體學習時指出：各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平。這就揭示了民法典的制定和實施與依法行政、建設法治政府之間的關系。

　長期以來，我們在一定程度上存有誤解：作為行政主體的政府機關屬于公權力主體，其行政行為是公權力行為，所以，依法行政的法律依據就限于行政法，民事法律規(guī)范不可能，也不應該成為依法行政的法律依據。這可能和法律適用上的“主體——行為——規(guī)范”的“對應性”有關，即行政主體從事行政行為適用行政法，民事主體從事民事行為適用民法……。

　“主體——行為——規(guī)范”的“對應性”作為法律適用的一項基本規(guī)則完全是正當的。如果這三者沒有“對應性”，政府機關從事行政行為主要依據民事法律，而民事主體從事民事活動主要依據行政法，那就說明我國法律體系的設置不科學。我們在立法時，要將某些法律規(guī)范集中到某一法律文本中去，就應當考慮這些法律規(guī)范的部門法屬性，盡量將屬于同一部門法的法律規(guī)范集中于一個法律文本，而每個法律文本大體可以歸類于某一個部門法。這樣，才能使我們基本做到，政府機關的行政行為主要是依據行政法，公民的民事活動主要是依據民法。但是，迄今世界上沒有一個國家能夠做到，其政府的行政行為僅限于依據行政法，其公民的民事行為僅限于依據民法。原因主要有三：一是在立法技術上，人們還實現不了“法律規(guī)范”與“法律部門”之間的絕對“對應性”。做不到把一類所有法律規(guī)范放進一個法律文本，接著把不同的法律文本裝進不同的法律部門之中。不同的法律規(guī)范在同一法律部門中還存在著“雜居”現象。一個法律文本中也常常同時存在行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范，甚至還有刑事法律規(guī)范。二是從客觀上看，不少行為會同時竟合多種法律規(guī)范和多種法律部門。這樣，對某些行為的法律適用，必然會出現跨越法律部門的情況。三是從權利保護角度看，法律的一個主要功能是為公民設定權利并保護其權利。而諸如人身權、財產權等這些基礎性權利，在各個部門法中都是相通的。不同的部門法，都為這些權利提供保護。對于這些權利，只有保護方式的區(qū)別，而沒有是否保護的區(qū)別。

　《民法典》是我國民事法律規(guī)范的集大成者，它屬于“民商法”這一法律部門，是作為平等主體的公民、法人或者非法人組織從事民事活動的基本法律依據，但它不排斥同時作為政府機關依法行政的法律依據。政府機關從事行政活動，堅持依法行政，不僅要依據行政法，同時也應當依據民事法律�，F在的問題不是《民法典》是否可以成為政府機關依法行政的法律依據問題，而是在什么狀態(tài)下、什么條件下、在哪些方面政府機關才會，和應當依據《民法典》作出行政行為的問題。從《民法典》本身的內容和意義上考察，《民法典》作為政府機關依法行政的法律依據，起碼體現在以下幾個方面：

　一是，《民法典》是劃定政府機關公權力邊界的法律依據。“職權法定”是由《憲法》所確立的國家機關公權力產生和運行的法則，它要求“法定職責必須為，法無授權不可為”。就政府機關的行政權力而言，“職權法定”不僅要求政府機關的行政權力要依據法律獲得，由法律設定，同時意味著任何權力都必須設有“邊界”，而且這種“邊界”同樣必須由法律設定。在一個民主法治國家里，不存在不受限制的、沒有邊界的絕對權力。政府機關行政權力的邊界，不僅包括行政權與立法權、行政權與監(jiān)察權、行政權與審判權，以及行政權與檢察權等其他公權力之間的分工，而且特別重要的是注意劃清國家與社會之間的邊界，正確處理好國家與社會、政府與市場之間的關系。法律規(guī)定由社會主體自主決定的事務、由市場調節(jié)的關系，政府機關就不得用行政權力去干預。政府機關不得對無須國家管控的事務設定行政許可，不得代替業(yè)主處分物業(yè)權益，不得對市場價格設定強制性價格標準，更不得以行政權力插手民事糾紛和經濟糾紛�！睹穹ǖ洹窡o疑為政府機關劃定公共事務與社會個人事務的界線，正確處理好國家與社會、政府與市場、公權與私權的關系，提供了重要的法律依據。

　二是，《民法典》對政府機關的某些行政行為直接提出了要求。政府機關必須嚴格依據《民法典》上的具體規(guī)定作出行政行為。如《民法典》第 212 條、第 213 條和第 223 條對政府機關的行政登記及收費作出了規(guī)范；第 218 條對政府登記機關的信息公開提出了要求；第 1039 條明文要求“承擔行政職能的法定機構及其工作人員對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應當予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”，為行政機關保護公民隱私權設定了法定職責。特別是第 117條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償。”這一規(guī)定表明，行政機關要對公民、法人或其他組織的動產或不動產進行征收征用，必須（1）切實出于公共利益的需要，（2）有明確的法律規(guī)定，（3）符合法定權限和程序，（4）給予被征收征用人公平、合理的補償。這無疑是《民法典》直接為政府機關的行政征收征用這一行政行為提出了法律上的具體要求。行政機關實施行政征收征用，必須嚴格遵循《民法典》的這一規(guī)定。

　三是，《民法典》為政府機關對民事權利的保護和確認提供了法律依據。《民法典》為民事主體設定了廣泛的民事權利，如生命權、身體權、健康權，人身自由權、人格尊嚴權，姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權、婚姻自主權，物權、債權、知識產權等等，農村集體土地還包括其所有權、使用權、承包權等等。這些民事權利，不僅理所當然地受到民事法律的保護，同時也受到行政法的保護，受到政府機關的行政保護。公安機關從事治安管理，正是對公民人身權和財產權的行政保護，土地管理部門對《土地管理法》的執(zhí)法，正是對農村集體土地所有權、使用權、承包權的行政保護。另外，有的民事權利，需要經過行政機關的行政程序給予行政確認，如房屋產權屬于民事物權，但是該物權要取得效力，取得排他性、對抗善意第三人的特性，必須經過政府登記機關的不動產權登記，而產權登記正是一種行政行為（行政確認）。當事人的結婚權和離婚權無疑是民事權利，但是這一權利要通過政府民政部門的婚姻登記才能實現和確認，而婚姻登記行為又恰恰是行政行為而不是民事行為。

　四是，《民法典》直接阻卻政府機關行政行為對民事權利的不法侵害�；�于依法行政的要求，政府機關的行政行為不僅不得侵害公民、法人或者其他組織在行政法上的權利（行政權利），同樣也不得侵害民事主體在民法上的權利（民事權利）。如果行政機關的行政行為不法侵害了民事主體的民事權利，如違法處分當事人的產權、違法限制公民的婚姻自主權等，民事主體就可以行政相對人的身份申請行政復議或提起行政訴訟。我國《行政復議法》和《行政訴訟法》確立保護的“人身權、財產權等合法權益”，既包括當事人在行政法上的權益，也包括當事人的民事權益。這就是說，行政機關的行政行為如果侵害了當事人的民事權益，后者的合法權益同樣受到《行政復議法》和《行政訴訟法》的權利救濟保護。

　五是，《民法典》直接為民事主體從事民事活動設定了行政法義務。如《民法典》第 86 條規(guī)定：“營利法人從事經營活動，應當遵守商業(yè)道德，維護交易安全，接受政府和社會的監(jiān)督，承擔社會責任。”營利法人從事經營活動，必須接受政府的監(jiān)督，這就表明《民法典》為民事主體從事某項民事活動設定了行政法上的義務。它表明，民事主體從事民事活動，也必須依法接受政府的行政監(jiān)管，參與行政法律關系。

　六是，《民法典》的很多精神原則已被行政法吸收，兩大部門法在精神上越來越具有融合的趨向。從大陸法系的法律體系概念出發(fā)，行政法屬于“公法”范疇；民法屬于“私法”范疇。但是，公私法的相互融合則是現代法律制度和法學理論的發(fā)展方向�，F代的政府管理已越來越多地引入民法精神、民法制度和民法方法。作為新型行政法律制度的“行政協(xié)議”正是以合同法為基礎而引入和確立的；“行政指導”和“行政調解”方法的展開，正是民法中當事人意思自治原則的體現；“誠信政府”的提倡和確立，也正是民法誠信原則擴展的結果。

　在推進全面依法治國的新時代，政府機關堅持依法行政，不僅要依據行政法律規(guī)范辦事，同時也要依據《民法典》辦事；不僅要堅持行政法原則，同時也要遵循和體現民法精神；不僅要尊重和保護行政相對人在行政法上的各種權利，同時也要尊重和保護民事主體的各項民事權利。

　總之，我們認為：行政機關作出行政決定，并不全與《民法典》有關，但當行政決定的內容涉及到《民法典》的有關規(guī)定時，完全可以，也應當依據《民法典》并直接引用《民法典》作出行政決定。行政機關依據《民法典》作出的行政決定，其行為性質依然屬于行政行為而不是民事行為。這種行為侵害相對人的合法權益，依然適用行政復議法和行政訴訟法。

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