農(nóng)村社區(qū)社會組織參與精準(zhǔn)扶貧研究

　一、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與精準(zhǔn)扶貧的三維理據(jù)

　（一）理論依據(jù)：協(xié)同理論中的多主體合作。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織協(xié)同參與精準(zhǔn)扶貧工作雖然目前方興未艾，但精準(zhǔn)扶貧工作的社會化大趨勢必然會推動越來越多的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來。從理論層面來看，協(xié)同理論為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織協(xié)同參與精準(zhǔn)扶貧工作提供了良好的理論依據(jù)。協(xié)同理論起初來源于自然科學(xué)領(lǐng)域，是 20 世紀(jì) 70 年代由德國理論物理學(xué)家哈肯創(chuàng)建的，之后逐漸擴(kuò)展到社會科學(xué)領(lǐng)域，意指社會發(fā)展的各種要素之間的和諧共生、協(xié)調(diào)同步和相互合作、協(xié)調(diào)同步。在公共服務(wù)的供給過程中，協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會的協(xié)同互動，從而達(dá)到公共服務(wù)供給的高效率。這就要求政府、市場、社會的力量在權(quán)力和權(quán)利方面保持協(xié)調(diào)，形成共同參與、分工協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)，使多方得以協(xié)調(diào)，形成對公共事務(wù)共管共治的格局。在精準(zhǔn)扶貧中，協(xié)同理論同樣具有解釋力，它要求打破政府單一的扶貧主體地位，將農(nóng)村社區(qū)居委會、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)居民等多元主體納入精準(zhǔn)扶貧工作，通過各主體間的協(xié)同合作，為扶貧客體提供更為個(gè)性化和多樣化的物質(zhì)和精神服務(wù)。（二）政策依據(jù)：黨和政府政策支持的歷史沿革。2006 年 4 月，國務(wù)

　院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》提出要“大力培育社區(qū)生活服務(wù)類民間組織。支持和鼓勵社區(qū)居民成立形式多樣的慈善組織、群眾性文體組織、科普組織和為老年人、殘疾人、困難群眾提供生活服務(wù)的組織”，a 為了進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的服務(wù)功能，2008 年 10 月，黨的十七屆三中全會又提出要“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”。b2010 年中央一號文件提出要“培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會組織”，c2011 年 12 月國務(wù)院辦公廳頒布的《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中明確提出要“支持引導(dǎo)社區(qū)自治組織、各類社會組織、志愿者參與社區(qū)服務(wù)”。d 黨的十八屆三中全會正式提出了社區(qū)服務(wù)類社會組織的概念，并強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時(shí)直接依法申請登記”。e 這一系列相關(guān)政策文件的出臺，雖然沒有直接提到社區(qū)社會組織參與精準(zhǔn)扶貧，但黨和政府一直在積極鼓勵和支持農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與農(nóng)村社區(qū)公益慈善、志愿互助、科技服務(wù)等事業(yè)，這無形中為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與扶貧工作奠定了良好的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記于 2013 年 11 月做出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要指示后，為了進(jìn)一步發(fā)揮社會組織在精準(zhǔn)扶貧工作中的作用，2014 年 11 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，

　提出要“支持社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位等各類組織積極從事扶貧開發(fā)事業(yè)”。f 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織作為基層的社會力量參與精準(zhǔn)扶貧工作，為實(shí)現(xiàn)扶貧資源供給與扶貧對象需求的有效對接發(fā)揮了作用。（三）現(xiàn)實(shí)依據(jù)：基于多元優(yōu)勢的考量。1.瞄準(zhǔn)性優(yōu)勢：實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)幫扶的有機(jī)結(jié)合。精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)識別是前提，精準(zhǔn)幫扶是關(guān)鍵。其中，精準(zhǔn)識別就是要搞清楚“扶持誰”的問題。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織地處農(nóng)村，其組織成員也是社區(qū)居民，對本地的村情知根知底，因此，與其他扶貧主體相比，其在精準(zhǔn)識別貧困對象方面更具有說服力。而精準(zhǔn)幫扶就是要搞清楚“怎么扶”的問題，最重要的是要了解扶持客體的需求。根據(jù)馬斯諾需求層次理論可以得知，貧困最主要的是生理需求沒有得到滿足，因此，“物質(zhì)支持”是重點(diǎn)，生理需求滿足后，安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實(shí)現(xiàn)需求這些“精神支持”也不可或缺。就精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容看，在教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、慈善、科技服務(wù)等方面，政府部門和企業(yè)無法精準(zhǔn)地對接這些幫扶需求。而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的類別多種多樣，包括各類教育培訓(xùn)、文化娛樂、公益慈善、農(nóng)業(yè)推廣、醫(yī)療衛(wèi)生等協(xié)會組織，基本上可以涵蓋精準(zhǔn)扶貧的方面。因此，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織可以為農(nóng)村貧困戶提供各種個(gè)性化服務(wù)，可以避免過去扶貧過程中容易出現(xiàn)的“脫靶”現(xiàn)象，因而與其他扶貧主體相比具有瞄準(zhǔn)性優(yōu)

　勢。2.便捷性優(yōu)勢：距離與即時(shí)的雙重保障。政府、企業(yè)和非基層社會組織等扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧過程中，往往由于地域性的阻隔而不能夠隨時(shí)隨地近距離接觸扶貧對象，因而在精準(zhǔn)扶貧中容易出現(xiàn)兩個(gè)方面的問題：一是無法準(zhǔn)確地了解扶貧對象的需求；二是無法即時(shí)性地為扶貧對象提供幫扶。因此，政府、企業(yè)等扶貧主體往往只注重在精準(zhǔn)扶貧中滿足扶貧對象的物質(zhì)需求，而貧困的原因具有多樣性，如疾病、殘疾、勞動力缺乏、文盲等都是致貧的原因，因而，扶貧應(yīng)是全方位、多層面的。而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織可以彌補(bǔ)上述不足，它可以不受地域限制近距離了解扶貧對象的個(gè)性化需求，并隨時(shí)隨地為農(nóng)村貧困戶提供便捷化的幫扶。3.可持續(xù)性優(yōu)勢：資源投入的不間斷性。精準(zhǔn)扶貧工作是一個(gè)持續(xù)性工作。其一，過去農(nóng)村扶貧集中以“輸血式”扶貧為主，這種扶貧模式只能夠短暫地解決農(nóng)戶的燃眉之急，而無法提高農(nóng)村貧困戶的“造血”功能，而“造血功能”的獲得本身需要的周期較長。其二，各類精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目一般具有臨時(shí)性和短期性，一個(gè)項(xiàng)目完成之后還需要持續(xù)性地投入各類資源，并進(jìn)行維護(hù)和管理。其三，脫貧過程中容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，比如市場波動、干旱、疫病等，這就需要扶貧主體進(jìn)行持續(xù)性關(guān)注和資源投入。上述問題通過政府和市場來解決效果都不是很好，而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織由于本身地處基層，其貼近扶貧對象的天然優(yōu)勢可以持續(xù)性地為扶貧對象

　提供各種幫扶服務(wù)。

　二、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與精準(zhǔn)扶貧的多重困境

　首先，政府重視程度不夠，民眾參與度較低。長期以來，我國“強(qiáng)政府、弱社會”的格局一直沒有改變，盡管十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展社區(qū)服務(wù)類社會組織，但農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織還處于初步發(fā)展階段。雖然國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，鼓勵社會組織參與精準(zhǔn)扶貧，但在實(shí)際精準(zhǔn)扶貧工作中，政府仍然對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織設(shè)置了各種門檻，表明政府對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的信任度明顯不夠，加之農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織因各種條件的限制而無法在民政部門進(jìn)行登記，因而其在精準(zhǔn)扶貧參與方面面臨“玻璃門”，很難從政府、企業(yè)和社會各層面汲取各種資源。此外，由于農(nóng)村貧困群眾公共意識的缺乏以及思想保守僵化，加之基層政府的宣傳力度不夠，他們往往更愿意相信政府派出的幫扶干部和駐村工作隊(duì)，而對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織持懷疑的態(tài)度，對其提供的扶貧服務(wù)要么參與不積極，要么其參與也是流于形式。其次，缺乏協(xié)同合作機(jī)制，無法形成精準(zhǔn)扶貧的合力。精準(zhǔn)扶貧既是一個(gè)政治問題，也是一個(gè)社會問題，需要匯聚政府、市場和社會的廣大資源來有針對性

　地解決。各種扶貧主體之間往往是優(yōu)勢互補(bǔ)的。這就需要整合各扶貧主體的力量，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，構(gòu)建協(xié)同合作的長效機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織是政府和扶貧對象溝通合作的橋梁與紐帶，其在資源連接和扶貧效能提升方面能夠發(fā)揮重要的作用。然而，在現(xiàn)實(shí)的精準(zhǔn)扶貧工作中，政府往往壟斷著扶貧資源，加之“官本位”的思維定式，政府與包括農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在內(nèi)的其他扶貧主體間形成了一種不對等的關(guān)系，難以建立各種協(xié)同合作平臺，因而無法真正形成各主體間的信息溝通、協(xié)調(diào)合作、服務(wù)聯(lián)辦、需求反饋等合作機(jī)制。再次，缺乏獨(dú)立自主性，不能精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶。資源依賴?yán)碚撝鲝垼?ldquo;對資源的需求構(gòu)成組織對外部的依賴，資源的重要性決定依賴程度”。a 我國大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織是依靠行政力量推動成立的，社區(qū)服務(wù)類社會組織對基層政府和社區(qū)居委會存在著嚴(yán)重的資源依賴。比如農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織往往依靠基層政府和社區(qū)居委會為其提供活動場所和經(jīng)費(fèi)資源，導(dǎo)致組織無法擺脫行政力量的干預(yù)，從而缺乏獨(dú)立自主性。這種基于資源依賴而形成的具有“行政合法性”的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在提供精準(zhǔn)扶貧服務(wù)時(shí)，往往會成為政府和社區(qū)居委會政績的附屬品。社會組織在精準(zhǔn)扶貧工作中只能被動地接受政府的工作，無法真正深入社區(qū)居民當(dāng)中，傾聽貧困居民的意見，反映其真實(shí)的幫扶需求，無法真正實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)識別”和“精

　準(zhǔn)幫扶”。最后，服務(wù)能力欠缺，難以保障扶貧工作質(zhì)量。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織一般具有“窮、小、弱”的特點(diǎn)，服務(wù)能力嚴(yán)重不足，具體表現(xiàn)為以下方面。一是辦公場所缺乏，籌集資金困難。許多農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織并沒有固定的辦公場地，特別是一二線城市的農(nóng)村社區(qū)，社會組織辦公場地嚴(yán)重缺乏。此外，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，政府資助、社會捐助、服務(wù)性收費(fèi)、會員收費(fèi)的資金畢竟有限，難以保障貧困幫扶工作的效果。二是組織成員年齡結(jié)構(gòu)不合理。一般農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織成員年齡偏大，中老年成員居多，而中青年的比例相對較少，多數(shù)青壯年長期在外打工，這使得農(nóng)村社會服務(wù)類社會組織“老齡化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。三是文化程度偏低，缺乏專業(yè)知識和技能人才。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，農(nóng)村有知識有文化的“社區(qū)精英”往往流向城市，從而導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)類社會組織成員文化程度偏低，專業(yè)知識和技能人才缺乏，特別是農(nóng)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、專業(yè)社工等方面的人才十分稀缺。四是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織社內(nèi)部基礎(chǔ)架構(gòu)不完整，理事制度、財(cái)務(wù)制度、監(jiān)督制度、管理制度等方面都缺乏規(guī)范性，組織權(quán)力機(jī)構(gòu)失靈、執(zhí)行機(jī)構(gòu)中“一言堂”以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)弱化現(xiàn)象突出，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織在運(yùn)行過程中容易偏離精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。

　三、構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與精準(zhǔn)扶貧的長效機(jī)制

　一是切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)與政策支持。在精準(zhǔn)扶貧工作中，政府要為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織提供制度空間。雖然中央出臺了《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，但這只是宏觀方面的指導(dǎo)，缺乏實(shí)際操作性，因此，需要進(jìn)一步出臺具體的實(shí)施細(xì)則，特別是針對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)從登記注冊、申請、開辦等方面降低準(zhǔn)入門檻，簡化手續(xù)，從稅收、財(cái)政、信貸等領(lǐng)域給予其政策傾斜和優(yōu)惠服務(wù)，出臺具體的專項(xiàng)操作性措施和方案，更好地引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織參與精準(zhǔn)扶貧。此外，政府需要加大宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)居民的公益慈善意識，傳播先進(jìn)的扶貧理念二是構(gòu)建有效的協(xié)同合作機(jī)制，形成精準(zhǔn)扶貧的合力。要構(gòu)建以社區(qū)為平臺，以政府購買服務(wù)為牽引，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織為載體的精準(zhǔn)扶貧協(xié)同合作機(jī)制。建立基層政府、社區(qū)居委會和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織聯(lián)席會議制度；建立信息溝通機(jī)制；建立需求反饋機(jī)制。三是堅(jiān)持“去行政化”，構(gòu)建精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶機(jī)制。基層政府和社區(qū)居委會可以放手讓社區(qū)組織深入社區(qū)群眾當(dāng)中，通過實(shí)地察訪、面對面交流、社區(qū)論壇、社區(qū)信箱等形式，了解貧困居民的幫扶需求，形成文字

　材料提供給相關(guān)部門，使精準(zhǔn)扶貧工作能夠把好精準(zhǔn)識別關(guān)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困居民的幫扶需求，社區(qū)可以制定具體的幫扶清單，社區(qū)各類社會組織可以根據(jù)這些清單結(jié)合政府購買扶貧服務(wù)項(xiàng)目的需求，自主選擇合適的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)扶貧工作的精準(zhǔn)對接。四是加大培育與扶持力度，促進(jìn)社會組織的快速成長。地方政府應(yīng)充分整合政府、基金會、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和媒體等多方資源，通過建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織孵化基地，通過設(shè)立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織扶持基金、重點(diǎn)項(xiàng)目培育基金和公益創(chuàng)投基金等方式對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織進(jìn)行扶持。與此同時(shí)，政府部門應(yīng)不斷完善政府購買服務(wù)機(jī)制，為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織提供資金支持。五是構(gòu)建人才培訓(xùn)開發(fā)與引進(jìn)機(jī)制，切實(shí)提升精準(zhǔn)扶貧服務(wù)能力。構(gòu)建科學(xué)合理的人才培訓(xùn)開發(fā)與引進(jìn)機(jī)制，提升組織成員的素質(zhì)是保證農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織能夠承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵�？啥ㄆ谘�請高校的學(xué)者對社區(qū)服務(wù)類社會組織成員進(jìn)行培訓(xùn)。農(nóng)村社區(qū)可以利用電子信息平臺，在網(wǎng)絡(luò)上招募大學(xué)生志愿者參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)類社會組織的扶貧工作。經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)可以通過制定相關(guān)優(yōu)惠政策來吸引大學(xué)生到農(nóng)村社區(qū)就業(yè)，提升社會組織的服務(wù)能力。

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